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2011年度地方財政計画と自治体
   景気回復基調のもと縮小した地方財源不足

(初出:『自治総研』2011年02月号)


はじめに/ 1、地域主権改革の停滞/ 国と地方の協議、地域主権戦略会議/ 11年地方自治法改正案/ 条例制定権の拡大と権限移譲/ 道州制は絵空事/ 2,歳入確保策/ (1)地方財源不足とその補てん措置/ (2)地方交付税の総額今回の一般財源保障 / (3)地方税について/ (4)一括交付金の導入/ 経常経費の国庫負担金は一括交付金の対象外に/(6)特別交付税の割合を6%から4%(来年度は5%)に/ おわりに 協働の推進と地域コミュニティの再構築を/ 付論 地方税収の低迷と歳入確保策

                        奈良女子大学名誉教授  澤井 勝

はじめに

 2011年度の地方財政対策は20101224日の政府予算案決定にともない、同日に決着を見た。これに国庫支出金などの調整を加えた「2011年度地方財政計画」は129日に閣議決定され、直ちに国会に提出された。

 この来年度の地方財政計画の主なポイントは以下のようである。

 

@、まず地方交付税総額を今年度に引き続き確保した。総額は前年度に比較して4,799億円(2.8%)増の173,734億円となった。これは小泉政権の三位一体改革によって137,425億円(2006年度)にまで圧縮されていたものを36,000億円ほど復活したかたちになっている。

 

A、地方財政計画の歳出に特別枠の加算(地域活性化・雇用等臨時特例費など12650億円)を前年度に引き続き行う。この別枠加算については、税制の抜本改革時まで継続する。

 

B、地方財源不足は142,452億円と算定された。企業収益が回復し、地方税法人分や法人税収の増で交付税法定率分が増加すると見込まれるため、地方財源不足は前年度の182,200億円からかなり縮小した。それにしてもこの財源不足状態は、地方交付税法第6条の32項の規定(「毎年度分として交付すべき普通地方交付税の総額が引き続き第10条第2項本文の規定によって各地方団体について算定した額の合算額と著しく異なることとなった場合においては、地方財政若しくは地方行政に係る制度の改正又は第6条第1項に定める率の変更を行うこととする」)に相当するもので、2006年以来16年連続してこの不足を地方交付税率の改定(引き上げ)で補填するか、地方行財政制度改正によって他の財源で補填することがもとめられる。

 

C、臨時財政対策債は大幅に縮減して対前年比20.1%減の61,593億円となった。

 

D、交付税特別会計の借入金については、来年度の交付税総額を確保しつつ、計画的に償還するとの考えで、11年度から13年度までは毎年度1000億円を償還し、さらに14年度から20年度までは毎年度1,000億円ずつ増額して償還する。

 

E、来年度の地方税収は334,037億円の見通しで、これは前年度比2.8%程度の伸びである。道府県税が4.4%増、市町村税が1.6%増。

 

F、一般財源総額(地方税、地方交付税、地方譲与税、地方特例交付金、臨時財政特例債)の総額は594,990億円で0.1%の増となる。

 

G、ひもつき補助金の一括交付金化については、まず投資補助金について、来年度は都道府県分を対象に、5,120億円を「地域自主戦略交付金」として創設する。対象補助金は国交省の社会資本整備総合交付金、農水省の農山漁村地域整備交付金など9つの事業補助金で、これを内閣府に統合する。配分は継続事業(ほぼ9割と想定される)に配慮しつつ、各都道府県に対して客観的指標に基づいて行う。都道府県は各事業について府省の枠にとらわれずに選択する。交付は各府省に移し替えて行う。あくまで補助金の改革としての性格である。

 

H、子ども手当については、11年度の単年度の措置として、3歳未満の子ども一人につき月額20,000円を、3歳以上中学校修了までは13,000円を支給する。財源については、児童手当を残してその分については国と地方自治体、事業者が負担する。子ども手当分は国の負担とする。また、子ども手当から保育料や給食費の納付を可能とする仕組みを設ける。

 

I、国の予算編成方針は、中期財政フレームの規律で編成することとされている。その基準は、(1)国債発行については「平成23年度の新規国債発行額については、平成22年度予算の水準(約44兆円)を上回らないものとするよう全力をあげる」ものとしている。(2)歳入面での取り組みでは、中期財政フレームでは、「個人所得課税、法人課税、消費課税、資産家税等にわたる税制の抜本的な改革を行うため、早急に具体的内容を決定する」としており、1214日の「社会保障改革の素新について」(閣議決定)では、社会保障の制度改革案と税制改革について11年半ばまでに成案を得るとしている。6月までにと菅首相は言明している。(3)財政運営の基本原則では、第一に、ペイ・アズ・ユー・ゴー原則があげられている。これは「歳出増又は歳入減を伴う施策の新たな導入・拡充を行う際には、原則として、恒久的な歳出削減又は恒久的な歳入確保措置により、それに見合う安定的な財源を確保する」とするものである。

 

J、2011年度の国の一般会計予算案は、924,116億円で、これは前年度比で0.1%増である。租税及び印紙収入は409,270億円。これは前年度の373,960億円よりは回復しているものの、国債収入442,980億円をまだ34,000億円ほど下回っている。

 歳出面では、社会保障関係費287,079億円で歳出総額の31.1%と前年度の272,686億円を5.3%上回り、比率では初めて30%を超えた。自然増経費13,000億円を満額見込む。  

この社会保障費の自然増に対する必要地方財源は8,385億円で、必要な補助事業は4,891億円でその内訳は生活保護で1,226億円、医療で1,118億円、介護等で1,051億円とされている。これに単独事業の負担が2,094億円。さらに国民健康保険と後期高齢者医療制度関係経費が1,400億円となる。

 なお国の一般会計における社会保障関係費のうちの保険給付費は年金が104,395億円、医療が83,934億円、介護は22,037億円で、1082といった比率である。なお生活保護費は26,065億円で前年度比16.4%増となっている。

 

K、税制改革では、成年扶養控除の縮減、相続税の最高税率の引き上げ、贈与税の減税と孫への贈与認容などがあり、特に大きいものとしては法人税の税率を国と地方を合わせた実効税率で5%下げる(40.69%から35.64%に)ことが決まっている。国の法人税率は30%から25.5%へ4.5%下げる。中小法人への軽減税率は18%から15%に下げる。

その他、「地球温暖化対策のための税」を101日施行で導入する。石油石炭税に上乗せする、1kl当たり670円から760円。航空機燃料税の税率を引き下げる。同譲与税の譲与率を11年度から3年度間、9分の2に引き上げる。市民公益税制として認定NPO法人、公益財団・社団法人、学校法人、社会福祉法人への寄付に対して、所得税に税額控除を導入する。

 

1,地域主権改革の停滞

 参議院選挙の直前、10622日の閣議で「地域主権戦略大綱」があわただしく決定された。これは他の地域主権改革法案(義務づけ枠付け見直しと市町村への権限移譲を組み込んだ「地域主権一括法案」と「国と地方の協議の場法案」及び「内閣府設置法改正案」)が参議院を通過したものの、衆議院では継続審査になった(その後の秋の臨時国会でも継続審査)ことにともない、この「大綱」も先送りされようとしたことに総務相が巻き返して、かろうじて閣議決定に持ち込まれたものであるとされている。

 「地域主権改革」という言葉については、法学者や政治学者などから評判が悪い。主権とは「国民主権」以外の考えをとる余地がない、というわけである。これらの法案や大綱をつくるに当たっても、内閣法制局も同じような立場から法律用語として「地域主権」という言葉を使うことには最後まで抵抗したようである。その妥協策として、地域主権戦略会議の法的根拠となる内閣府設置法改正法案では、この地域主権改革を次のように定義している。すなわちその第4条第3号の3で「地域主権改革」とは、「日本国憲法の理念の下に、住民に身近な行政は、地方公共団体が自主的かつ総合的に広く担うようにするとともに、地域住民が自らの判断と責任において地域の諸課題に取り組むことができるようにするための改革」であるとしている。

 

国と地方の協議、地域主権戦略会議

では民主党政権の「地域主権改革」と自民党政権での「地方分権改革」ではどこが違い、どこが連続しているのか。一つは「国と地方の協議の場」を法律によって設置することが

挙げられる。ただし、これについて民主党は09830日投開票の衆議院総選挙前には積極的ではなかった。むしろ自民党や公明党が選挙公約に掲げた後追いとして、衆院選マニフェストをまとめる最終段階の09年の88日になって、全国知事会や市長会の直接談判もあってようやく入れたものだ。

 もう一つは地域主権戦略会議の設置である。これは従来の地方制度調査会(首相の諮問機関)を休業して政府と有識者で構成されている。メンバーは橋下徹大阪府知事、上田清司埼玉県知事、北橋健治北九州市長、それに神野直彦東大教授名誉教授、小早川光郎成蹊大学法科大学院客員教授、北川政恭早大大学院教授、前田正子甲南大学教授、などであり、首相が議長で片山善博総務相が副議長である。そのほか政府側としては内閣官房長官(枝野幸男)、財務大臣(野田佳彦)、玄場光一郎国家戦略担当相、連坊行政刷新相、などである。11129日まで11回開かれているが、いずれも30分から1時間程度の会議である。

この他に総務大臣の下に「地方行財政検討会議」を設けている。この会議では地方自治法の抜本改正が検討され、「地方政府基本法」としてまとめるとしている。メンバーは片山善博総務相、鈴木克昌副大臣、逢坂誠二政務官、それに全国知事会など地方6団体代表(達増拓也岩手県知事、奥山恵美子仙台市長、松田直久津市長、松尾俊彦多久市長、寺島光一郎乙部町長、金子万寿夫鹿児島県議会議長、五本幸正富山市議会議長、野村弘上松町議会議長。有識者として西尾勝東大名誉教授、斎藤誠東大教授、石原俊彦関西学院大学教授、岩崎美紀子筑波大学教授、碓井光明明治大学教授、林宣嗣関西学院大学教授などで全体で17名である。

 

11年地方自治法改正案

総務省は11126日に、「地方自治法の抜本改正についての考え方(平成22年)」として、行財政検討会議が10年の123日に開いた第7回本会議でまとめた案を公表している。(この間に第一分科会を9回、第二分科会を8回開催している。)

その中で、11年の通常国会に提案する地方自治法改正案が示されている。これは片山善博総務相の思いがかなり反映されたものとなっているようである。主な改正点は、@、専決処分の対象として副知事、副市町村長の選任などを除外する、A、臨時会の招集権の議会への付与、B、首長による条例の公布の義務化、C、直接請求制度では地方税や使用料についても条例制定改廃請求の対象とする、D、地方自治法の住民投票の対象として大規模な公の施設の設置の可否などを入れる、など。

 

条例制定権の拡大と権限移譲

 ところで「地域主権戦略大綱」にもどって、その内容をあげると次の通りである。

1、義務付け・枠付けの見直しと条例制定権の拡大。2、基礎自治体への権限移譲、3、国の出先機関の原則廃止、4、ひも付き補助金の一括交付金化、5、地方財源の充実確保、6、直轄事業負担金の廃止、7、地方政府基本法の制定、8、自治体間連携・道州制、9、緑の分権改革。

このうち法制度改正の提案にまで来ているのは「義務づけ・枠付けの見直しと条例制定権の拡大」および「基礎自治体への権限移譲」である。これらは、いずれも20103月に任期を終えた地方分権推進委員会(丹羽宇一郎委員長)の第三次と第四次勧告を主に継承するものである。この二つの答申は、政権交代をまたいで20099月以降に鳩山首相に手交されている。その点では、自公政権の時からの「地方分権改革」の延長上の改革であり、これが現在のところもっとも実現性のある改革案である。

「義務づけ・枠付けの見直しと条例制定権の拡大」では、2009年秋から議論を呼んでいる。たとえば、保育所の子ども一人当たりの面積基準を省令から自治体の条例に任せるという提案に、ナショナルミニマムが危なくなるとして保育関係者(厚労省も)からの強い反対がある。地域主権改革一括法では第二次見直しの結果として、308項目・528条項が見直すとされている。実はこの条例制定権の拡大には、地方自治原理とナショナルスタンダード原理との対立を調整するという大問題があるのだ。

また「基礎自治体への権限移譲」では、59項目の207条項について市町村、全市、中核市と政令指定都市、政令指定都市という区分で権限移譲の提案が行われている。これについても自治体の現場段階では、「仕事を押しつけて財源の手当がない」と反発する声が強い。この中には昨年9月の消費者庁設置と消費者安全法(平成216月)の施行により市町村の消費者行政の権限が広がったが、さらに自治体の区域内の業者への立ち入り検査権などを移譲するといった内容が含まれている。これも職員の削減を進めてきた都市などにあっては、職員の増加と専門性の確保を要請するものだとしてとまどいがある。しかし、自治体側としても、これら権限移譲についてもっと積極的に議論しても良い。三位一体改革以降、財政面での制約が大きくなり、分権改革には消極的で内向きな議論が多いような印象がある。その気持ちは了解できるが、自治体の権限強化について前向きに議論すべきだ。また既にある権限を、市民の利益のために活用するという観点も必要である。

 

道州制は絵空事

ところで大綱をまとめる最後のところで、当時の原口総務相は経団連の直談判に応じて、「道州制の検討」を取り入れることを約束した。その結果は、「自治体間連携・道州制」のところに、「さらには、地方や関係各界との幅広い意見交換を行いつつ、地域の自主的判断を尊重しながら、いわゆる『道州制』についての検討も射程に入れていく」と書き込まれている。

この道州制については、自民党政権時代から経団連の悲願である。それは経済界の「小さな政府論」を仕上げる「国のかたち」だと考えているからである。

東大名誉教授の大森弥さんは『自治日報』のコラム(10730日号)でこのことを批判している。そこで引用されているのが、前地方分権改革推進委員会委員長で今度中国大使となった丹羽宇一郎さんの言葉だ。「もうかつての裕福な時代の日本とは違って、今の日本は大借金国と人口減少社会です。これから考えたら、地方分権改革を推進しないと、国が立ちゆかなくなることははっきりしています。それなのに、また目先を変えて『道州制』というわけです。地方と国の役割をどうするかという議論もまたやり直すというようなところで、新たな道州制なんてどうやってやるのでしょうか。そんな絵空事をまた始めるのではなく、まずやれるところをやる。それが今、地方分権にとって必要なことです。」

ということは、大森さんが言うように、政府はまずできるところから地方分権を進めること、そして自治体は市民と行政との協働の実現を着実に進めることにつきるのである。

いずれにしても、先の地域主権改革3法案が継続審査のままになって、地域主権改革は停滞している。

 

2、歳入確保策

 

(1)地方財源不足とその補填措置

 2011年度の地方財源不足は142,452億円とされた。これは前年度の不足額182,168億円より39,734億円少ない。この理由は、景気回復で企業収益が黒字になり、法人税収がそこそこ伸びてきたことである。

この地方財源不足は、いまの地方と国の税財政制度が地方に生じる財政需要に応答できない仕組みとなっているために生じる。しかし、三位一体改革では、この不足額が実質的にゼロとなった時期がある。2007年度がそれで、社会保障費の自然増を2200億円に抑え込み、交付税の投資的経費に包括参入制度を導入した結果、財政需要が減少して財源不足額が44,200億円に圧縮された。そのために、これまでの約束で参入される特例加算措置でこの不足額をカバーできるまでになり、国の負担による臨時財政対策特例加算が不必要となったのである。2008年度も同様で、この臨時特例加算特例加算は生じなかった。そのために地方交付税が自治体ベースで大きく落ち込むことになり、市町村合併へのインパクトを強くしたと考えられる。

 

補填措置は三つある。一つは、この地方財源不足は国と地方が折半で補填しようという考え方である。これは基本である。しかし、その折半補填を行う前に、過去の財源不足対策の際に後年度に国が補填するとして地方交付税法法の付則で約束した財源がある。また、地方の工夫で財源不足を削減する財源対策債の発行や特会の剰余金の活用、借入金償還の繰り延べなどもある。順序としては、まず地方の努力で財源を生み出す「財源対策債」の発行を行う。これは建設事業の起債にあたって、起債充当率を通常より引き上げることで一般財源を建設事業からはがすという方策である。次いで既往の財源補填の約束の実行や償還繰り延べなど、その他のやりくりがある。そして折半措置である。来年度の場合は以下のようになっている。

A 折半対象前の財源不足補填措置            66,144億円

 @、財源対策債の発行                   9,400億円

 A、地方交付税の増額措置               33,305億円

  ア、10年度以前の地方交付税法に定める補填措置      8,062億円

  イ、11年度に予定されていた借入金償還の繰り延べ     7,593億円

   ウ、特別会計剰余金の活用                5,000億円

   エ、別枠の加算の交付税               12,650億円

  B、地方が発行する臨時財政対策債の          

    元利償還に係わる臨時財政対策債          23,439億円

 B、折半対象財源不足額                 76,308億円

  @、臨時財政加算(国の一般会計から)による交付税増  38,154億円

  A、臨時財政対策債の発行               38,154億円

 なお、臨時財政対策債については、既往の臨時財政対策債の元利償還に充てる23,439億円と、折半分の38,154億円を合計した61,593億円となる。また、その配分方法については、財政力の弱い自治体に配慮して財源調整機能を強化する観点から、今後3年間で段階的に、不交付団体には配分しない方式に移行する、としている。東京の区や三多摩の不交付団体は従来も臨時財政対策債を発行しない自治体が多い。発行しても不交付団体であれば、元利償還分が交付税として来るわけではないから、特にメリットはないからである。

 

(2)地方交付税の総額

 2011年度の地方交付税特別会計の出口ベースでの地方交付税は173,734億円で、これは前年度に比べて4,799億円、2.8%増となっている。内訳は以下のとうりとされている。

@、地方交付税の法定率分                 109,868億円

 イ、国税5税の法定率分                 106,101億円

 ロ、国税決算精算分(2007年度分)                   999億円

 ハ、交付税特会借入金償還額                     1,000億円

 ニ、交付税特会借入金支払い利子                   ▲4,361億円

 ホ、10年度からの繰越金                     1  126億円

A、一般会計からの加算                      51,216億円

  イ、折半対象外の加算措置                    13,062億円

  a、法定加算(交付税法付則による既往法定分)           7,562億円

  b、2005年度の投資的経費(単独)と一般行政費(単独)の一体的

    乖離是正分のうち                        500億円

 ロ、臨時財政対策特例加算                    38,154億円

B、別枠加算                                                      12,650億円

 イ、地方財源不足の状況を踏まえた別枠加算            1兆 500億円

    税制の抜本改正まで継続する

 ロ、地域活性化・雇用等対策費の上乗せ分に対応した別枠加算      2,150億円

    今後3年間は継続する

 

 なお、この他に1,100億円が新たに2017年度以降に法律の定めるところにより地方交付税の総額に加算される、とされている。

 

(3)地方税について

 @、個人住民税については、2013年度から合計所得金額400万円を超える納税義務者の成年扶養控除(扶養親族のうち23歳以上70歳未満)の扶養控除は廃止するとしている。ただし、障害者、要介護認定者その他心身の状況によって就労が困難な者、及び65歳以上の高齢者、学生は引き続き控除対象である。また201211日以降の退職手当から個人住民税の10%税額控除が廃止され、全体で17億円の住民税減収(道府県7億円、市町村10億円)が見込まれる。

 なお、子ども手当を創出するバーターとして、15歳未満の幼年者の扶養控除が廃止され、2011年の1月の支給給与から実施されている。予定では11年度から2,6000円の子ども手当とするところ、3歳未満で20,000円、3歳以上は13,000となった。このため、11年度について言うと、幼年者扶養控除廃止で増税になる額と、子ども手当でカバーする額とを差し引きすると、年間給与900万円以下では増収、以上では負担のほうが大きくなるとの試算もある。

A、法人住民税と法人事業税については、今回の法人実効税率(国と地方を合わせた税率)の引き下げは地方への影響をできるだけ抑えるとしている。法人住民税の減収は道府県で46億円、市町村で112億円と見込まれている。一方で、法人事業税が課税ベースの拡大(特別償却や準備金制度などの租税特別措置の廃止・縮減、減価償却制度の見直しや大法人に係る欠損金の繰り越し控除の一部制限など)で123億円増税となる。このため、全体としては道府県税が98億円の増収、市町村税が102億円の減となるので、道府県たばこ税の一部を市町村に移譲する。

B、上場株式等の配当及び譲渡所得に係る軽減税率(3%)の適用期限を1312月まで、2年延長する。

C、認定NPO法人以外のNPO法人への寄付であっても、地方自治体が条例で個別に指定することによって、個人住民税の寄付金税額控除の対象とすることができる(12年度分以後の個人住民税で適用、11年中の寄付から対象)。公益社団・財団法人、学校法人、社会福祉法人に対する寄付についても同様の税額控除制度を導入する。

 なお、認定NPO法人制度について、PST(パブリック・サポート・テスト)要件に

寄付者の絶対数(寄付金額3,000円以上の寄付者年平均100人以上)で判定する方式を導入するなど、認定要件を緩和する。

 

今後の地方税制改革の考え方

 この他、次のような地方税制改革案が検討されている。

(イ)法定任意軽減措置制度(仮称)の創設 適用の是非や程度を、地方自治体が自主的に判断し、条例において決定できる仕組みの創設。

(ロ)法定税の法定任意税化・法定外税化 税収が少ない法定税や法定任意税の取り扱いを検討する。

(ハ)制限税率の見直し 納税者の権利保護や社会経済への影響を踏まえつつ、検討する。

(二)法定外税への国の事前関与(同意付き協議)の見直し

(ホ)消費税・地方消費税の賦課徴収への自治体の役割の拡大

 

(4)一括交付金の導入

 民主党のマニフェストにある「ひもつき補助金の廃止」については、紆余曲折があったが、11年度予算案では都道府県向けの9つの投資補助金を対象に「地域戦略交付金(仮称)」を創設するとしている。初年度は5,120億円。市町村向けには2012年度が予定されている。対象事業は次の通り。

@、国土交通省の社会資本整備総合交付金の一部。この交付金は、「一括交付金の頭出し」の位置づけで10年度に22千億円の額で、従来の国交省の補助金を統合したものである。法律の改正を行わない。道路特定財源の一般財源化によって09年に創設された「地域活力基盤創造交付金」も統合される。

政策分野は、イ、道路と港湾を対象とした「活力創出基盤整備」、ロ、治水、下水道、海岸を対象とする「水の安全・安心基盤整備」、ハ、都市公園、市街地整備、広域連携、まちづくり交付金対象事業を対象とする「市街地整備」、ニ、住宅、住環境整備を対象とする「地域住宅支援」、である。

地方自治体が作成する社会資本総合整備計画の目標を実現するためとされるので、この「社会資本総合整備計画」の策定が求められる。

A、農水省の農山漁村地域整備交付金(農業農村、森林、水産等)の一部。

B、厚労省の水道施設整備費補助金(水道水源開発等)。

C、警察庁の交通安全施設整備費補助金(信号機など)の一部。

D、文科省の学校施設環境改善交付金の一部(産業教育施設等)。

E、経済産業省の工業用水道事業費補助金。

F、環境省の自然環境整備交付金(長距離自然歩道)の一部。

G、環境省の環境保全施設整備費補助金(水辺空間整備等)。

H、総務省の消防防災施設整備費補助金(耐震性貯水池等)。

 

 これらを内閣府に統合して計上する。内閣府は各都道府県に客観的な基準で配分額を通知する。この配分基準は人口や面積などが考えられる。自治体はこの通知された交付金額の枠内で、上記の9つの事業から省ごとの枠にとらわれず事業を自由に選択する。これを内閣府が各省に通知し、各省に移し替える。各府省はこれを各自治体に交付することになる。

 一次配分として9割の継続事業については、予算・予算関連法が通過してすぐに通知する予定。二次配分については7月頃を目途に通知する予定である。

 

経常経費の国庫負担金は一括交付金の対象外にすること

 なお、経常的経費の補助金の一括交付金化については、12年度以降とするタイムスケジュール(工程表)が「地域主権改革大綱」にあるが、これについては問題がある。民主党のマニフェストにも、補助金の一括交付金化については、「国のひもつき補助金「(社会保障・義務教育関係は除く)は廃止し、地方の自主財源に転換します」としている。というのは国庫支出金のうち、地方財政法第10条から第10条の3までにあげられている国庫支出金は国庫負担金であり、国が責任を持って負担すべき事業だからである。そのうち特に第10条が経常的経費についての規定であるが、これらは当該事業ごとの国の行政責任を明確にするためにも一括交付金化すべきではないものである。2011年度地方財政計画においても、「第20表 地方財政法タ第10条から第10条の3まで及び第34条の規定に基づく国庫負担金を伴う経費」として次のものが挙げられている。

 

地方財政法第10条の規定に基づく経費に係わる国庫負担金

事項名                            国庫負担額(百万円)

1号 義務教育教職員の給与に要する経費                1,566,649

3号 義務教育諸学校の建物の建築に要する経費               41,913

4号 生活保護に要する経費                      2,604,438

5号 感染症予防に要する経費                       4,689

6号 臨時の予防接種等に要する経費                    1,016

7号 精神保健及び精神障害者福祉に要する経費               101,541

8号 麻薬、大麻及びあへんの慢性中毒者の医療に要する経費           1

9号 身体障害者の更生援護に要する経費                 340,312

10号 婦人相談所に要する経費                          895

11号 知的障害者の援護に要する経費                   418,182

12号 後期高齢者医療の療養の給付などに要する経費     (地方負担 1,984,392

13号 介護保険の介護給付及び予防給付に要する経費            64,170

14号 児童福祉施設(公立保育所除く)及び一時保護所などに要する経費   534,115

15号 児童手当及び子ども手当に要する経費               2,122,590

16号 国民健康保険の療養の給付などに要する経費               48,109

17号 原子爆弾被爆者に対する介護手当の支給などに要する経費        1,236

18号 重度障害児に対する障害児福祉手当など               37,693

19号 児童扶養手当に要する経費                     176,597

20号 職業訓練に要する経費                        2,173

21号 家畜伝染病予防に要する経費                     2,743

22号 民有林の森林計画、保安林整備などに要する経費             213

23号 森林病害虫の防除に要する経費                     713

24号 地積調査に要する経費                        10,391

25号 特別支援学校への就学奨励に要する経費                 4,875

26号 公営住宅家賃低廉化に要する経費                      2,062

27号 緊急消防援助隊に要する経費                         10

28号 国民保護法による措置などに要する経費                                   84

29号 公立高等学校の授業料不徴収などに要する経費            386,655

合計                                  8,474,059

 

 気をつけておかなければならないことは、以前にこの負担金の規定を改正して一部の国庫負担金を一般財源化したことがあるからである。児童福祉費のうち公立保育所に係る国庫負担金(児童保護措置費負担金)は、国税所得税から個人住民税への税源移譲に伴い一般財源化され、2007年度から交付税措置に移行している。このために、保育所の民営化や保母の非常勤化が急速に進んだことが指摘されている。このような国庫負担金の一般財源化は制度の趣旨から言えば、あってはならないことだ。それが国税から地方税の税源移譲という流れの中で安易に行われてきたことは極めて問題があったと言わなければならない。

 

(5)特別交付税の割合を6%から4%(来年度5%)に

 今回の地方財政対策で最大の目玉施策は、この特別交付税の割合の2%削減と普通地方交付税への移転措置である。特別交付税は来年度は5%に、12年度に4%となる。来年度の特別地方交付税は今年より15.8%減の8,687億円とされた。

 この特別交付税の交付税総額に対する割合は、1952年度の交付税制度の創設時は8%とされていた。これが1958年の改正で6%と改められて今日に至っている。特別地方交付税は第一に、年度途中に発生した財政需要に対応すること、第二は、普通地方交付税では捉えきれない地域的財政需要に対応することになっている。前者としては、震災対策や豪雪にともなう除雪対策、後者は鹿児島県のシラス台地対策や60年代の廃坑が進んだ産炭地対策などが例とされる。そのほか、給与適正化のために特別交付税の減額措置が利用されるなど、国の行政施策の誘導のために裁量的に活用されてきたとも言われる。さらに、具体的な個々の自治体への額の決定には、「エンピツをなめる」という逸脱した裁量が行われているとの指摘も絶えない。これもあってか11125日の「自治財政課事務連絡」では、「地方交付税の算定方法の簡素化・透明化の取組の一環として、交付税総額における特別交付税の割合(6%)を・・・段階的に引き下げ、その部分を普通交付税に移行させることとしている」との説明となっている。

 現在の特別交付税は、全ての団体(普通交付税の不交付団体でも)に多少とも配分され、財政課にとっては年末や年度末の定期的なボーナスのような資金のようだ。これを「根雪」とも言う。歳入の分類学の名前は「臨時」だが、資金が枯渇する時期に常にあてにできる一般財源なのである。また災害対応財源としては、最近の新潟県中越地震など大災害が集中する年でも、特別交付税1%の範囲で賄うことができるそうだ。もう一つ、制度と運用の改善では、災害時など緊急に資金が必要になった場合は、12月と3月の交付時期にこだわらずに機動的な交付ができるように改めるとしている。

 

おわりに 協働の推進と地域コミュニティの再構築を

 

 今回の地方財政対策と地方財政計画は、参議院での与野党逆転もあってこのまま順調に成立するとは考えにくい。かなりの修正もあり得ると考えておきたい。特に地方交付税法改正案などの日切れの予算関連法案が通らないとすると、地方交付税の4月概算交付に臨時財政対策加算などが間に合わないこともあり得る。地方自治体を政争の道連れにしてもらわないよう、国会の理性ある判断を期待したいものである。

 職員は減る、財源は制限されるという状況では、行政のできることは本当に限られてくる。しかし標準世帯(夫婦に子ども二人)の家族が解体し、高齢者のみの世帯、一人親世帯、若年層から高齢者までの単身世帯が多数を占める中で、公助と共助が連携した新しい公共の仕組みで住民の生活を支える必要はますます高まっている。この状況をブレイクスルーするためには、市民、住民、民間事業者に「新しい公共」を担って貰うのも一つの道だ。そういう「新しい協働」の仕組み作りに成功するか、それをしっかり地域に根付かせることができるかが、これからの10年を決めていく。

そのためには、それが市民への単なる負担転嫁だったり、行政の責任逃れだったりにならないよう、市民との真摯な「討論」の場を通じて、広く合意を作っていくことがますます重要になってきている。行政が市民より高い目線から見下ろして押しつけるという流儀を脱皮することが求められる。ワークショップなどの討論の輪には自治体職員も必ず市民とフラットなかたちで参加することが必要である。

 

 

付論

地方税収入の低迷と収入確保策

(この項は全国市長会の『市政』平成232月号の原稿の一部に若干の手を加えて採録したものである。)

 

(1)滞納整理、租税債権の確保と整理

 徴収率の低下に歯止めをかけ、税の公平性を確保することを目的に20014月に「茨城租税債権生理機構」が発足。次いで、三重県地方税管理回収機構が20044月にできた。20104月現在では、北海道に渡島・檜山地方や釧路・根室など4つ、宮城県泉南広域行政組合、岩手県、宮城県、茨城県、栃木県、千葉県、福井県、山梨県、三重県、静岡県、滋賀県、京都府、和歌山県、香川県、愛媛県、徳島県、鳥取中部広域連合、長崎県などに設立されている。組織形態としては、一部事務組合、広域連合、任意団体とがある。

これに滞納整理で差し押さえた絵画や自動車など動産をインターネット公売にかける方式が20047月に、東京都主税局がヤフーと提携して実施することで実現し、大きな成果があったことから全国化している。もちろん滞納整理は、各市ごとに滞納整理の専門課の設置や、全庁的に職員を動員する方式など様々な工夫がされている。

(2)独自課税=自主課税

 2000年の地方分権一括法の施行によって、それまで法定外普通税だけだった自主課税について、法定外目的税も認められるようになった。自主課税あるいは独自課税には、大きく二つがある。一つは「超過課税」であり、もう一つは「法定外税」の新設である。

(ア)超過課税方式(現行税率への上乗せ)

  A、個人住民税及び法人住民税の均等割への超過課税 県税であるが高知県から始まった「森林税」が著名で、平成20年度までに23府県で導入されている。

  B、個人市民税の所得割への超過課税

  C、法人市民税の法人割への超過課税  ほとんどの市町村で実施されている。

  D、固定資産税の超過課税  など

(イ)法定外税の創設

  A、法定外普通税  熱海市の別荘税、三浦市のヨット税など。

  B、法定外目的税 県税であるが産業廃棄物埋め立て税が21団体で実施。沖縄県では伊平屋村、伊是名村で環境協力税という名で、フェリーでの入村者に100円程度課税するかたちで導入されている。

 ただし自主課税については、税の目的、使途、財源の規模とコスト、受益と負担の透明性、負担の公平性、政策効果などについて系統的で、説得力のある検討が必要である。

(3)債権整理のための条例制定

(以下の各項は主に時事通信社の『官庁速報』の報道を整理したものである)

 東京都が2005年度から始めた債権回収の一元管理の仕組みで、自治体の債権を自力回収できる「公債権」とそうではない「私債権」とに区別して、それらを適切に徴収することを目的とする。現在27都道府県にある。201011月施行の大阪府条例では、府の抱える債権を、(1)府税と同様に強制徴収が認められている債権(道路・河川占用料、児童保護費保護者負担金など)、(2)公法上の債権だが、強制徴収が認められていないために裁判所の関与が必要な債権(庁舎施設使用料、公園緑地使用料など)、(3)私法上の債権で、強制徴収には裁判所の関与が必要な債権(府営住宅使用料、中小企業向け貸付金など)に分類している。これらのうち、法律で延滞金の規定がないものについても延滞金をとれるように規定する。なお、大阪府八尾市が201012月議会で債権管理条例を制定し、同月24日に施行している。

(4)民間セクターの債権回収機構・会社(法務大臣の認可)に、県外に移住した住民に対する公営住宅滞納家賃などの回収を業務委託する自治体も増加している。同様に、民間事業者に電話による督促を委託する事例もある。

(5)コンビニやインターネットでの収納などの納税者の便宜を考えた収納改革。これに、2006年の地方自治法改正(地方自治法第231条の2(証紙による収入の方法等))で可能になったクレジットカードによる決済の導入も進んでいる。これはうっかり納税や支払いを忘れても、督促を受けたら役所の取り扱い時間外にも納めることができるなどの利点が大きい。

(6)同じく2006年の地方自治法第238条の4(行政財産の管理及び処分)の改正で、行政財産の貸付け又は私権の設定ができる範囲が拡大されたことを受けて、様々なかたちで取り組みが行われている。

東京都は都税事務所の駐車場を民間に貸し付けてコインパーキングとして活用して収益を挙げた。北海道は2009年から本庁舎の改築用の仮庁舎用地で、120台分をコインパーキングとして民間に貸付、年間4200万円、3年で12600万円の収入を得た。

鹿児島県は2009年度から、県立高校を中心に自動販売機89台分について事業者を公募して貸し付けた。貸付の前は、使用許可をして使用料をとる形式だったが、貸付によって1800万円の貸付料を得た。使用料の45倍の収入増である。

埼玉県は2011年度から、自動販売機貸付の業者公募に「総合評価制度」を入れる。2010年度は価格要件75点だったが、それを65点にし、事業者の社会的貢献度を35点と評価する。100点満点のうち、県の基金やボランティア活動への参加度の社会貢献度が24点、学校など施設整備への事業協力に3点、災害対策や省エネなどに5点など。

滋賀県野洲市や山梨県笛吹市などでは、組織再編や合併によって空いた市庁舎の一部を介護事業者やCATV事業者に貸し付け、相当の貸し付け料収入を得ている。

(7)広告料の確保やネーミングライツ(命名権)の販売、これらも既に広く採用されている。最近は職員のパソコンへの広告掲載なども進んでいる。

(8)福島県郡山市は市の「暮らしのガイドブック」を公募・プロポーザルで大阪の広告出版会社と契約、共同で編集・発行する。市の費用負担はゼロ。業者が広告収入で作製し、市内全戸にポスティング配布する。3千万円の編集・発行費用の節約になり、配布コストも減少している。

(9)中長期的にはコミュティ・ビジネス、地産地消事業への支援などで地場産業を興し、納税者を増やすことを考える必要もある。

 

「払わない人」と「払えない人」の区別を

 払える能力や資産がありながら税や使用料などを「払わない人や法人」に対しては、適切な督促や差し押さえ、競売を果断に行うための組織的取り組みを進めることは第一に必要なことだ。それが納税者の権利を守り、公平性を確保することにもなる。

同時に、本人や家族の病気や失業、離婚、それらに伴う多重債務などなんらかの事情で納税の意思がありながら「払えない人」をきちんと区別する必要がある。「払えない人」には、具体的に生活再建の助言や制度の利用を支援するなどの親切で温かい対応が求められる。滋賀県野洲市、鹿児島県奄美市、岩手県盛岡市などの多重債務者支援の庁内・庁外のネットワークづくりなどを参考に、「本当に困っている人」へのワンストップ・サービス体制を構築したい。これらの市では、生活再建によって納税できた市民から、担当者がお礼を言われているのである。1123日のNHK総合テレビ、「あさいち」で放映された佐世保市の国民健康保険料差し押さえの現場でも、差し押さえを受けた夫婦から多重債務の相談を受けている映像があった。差し押さえに入ってもなお、そこで生活再建のきっかけを作ろうとしている職員の姿勢は共感がもてた。

 

 

 

 



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