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大阪都構想という虚構

                         『現代の理論』2011年夏号

奈良女子大学名誉教授 澤井 勝

 

2011年の春の大阪

橋下大阪府知事が率いる地域政党、「大阪維新の会」の2010年の春の段階の「大阪都構想」では、大阪市と堺市という二つの政令指定都市を廃止して公選の首長、議会を持つ特別区に再編すること、周辺の豊中市や吹田市、東大阪市などの特別区化なども挙げられていた。その中心は「ONE大阪」実現による大阪全体の経済成長を実現するための広域行政の集権化である。すなわち、橋下知事の発言では、そのねらいは単純化すれば「大阪市役所をたたきつぶす」ことである。この様な単純化で敵をつくることが、2011年の春の段階では変化を求める市民の一部に残念ながら受けている。11月に予定されている任期満了に伴う大阪市長選には大阪都構想推進の候補が出ることは知事自身かどうかは別として確実だとされる。

 20114月の統一地方選挙では、「大阪維新の会」が大阪府で過半数を制し、大阪市と堺市でも第1党となった。6月4日までの府議会では、教員に対して君が代斉唱と起立を義務づける条例と、府議会議員定数を21減とする条例が、ともに「維新の会」の単独に近いかたちで強行可決され、成立した。自民、公明、民主、共産の各党は委員会段階から反対している。主な反対理由は「条例による強制はなじまない」「議論を尽くしていない」などである。府議会の過半数を占めた維新の会が多数をたのんで議論を封殺する傾向が顕著になり、新聞論調にも警戒感が漂う。

 また大阪府・大阪市のあり方を検討する「大都市制度検討協議会」の設置条例も維新の会単独に近いかたち(公明・自民・民主は退席)で成立した。

 ところで、我が国の地方自治制度は、首長と議会がともに住民の直接公選によって選ばれた代表であり、これを二元代表制という。この二元代表制は、権力の暴走を許さない仕組みとして考えられている。議会と首長の二つの権力が相互に抑制し均衡を得ていくことが期待されている。この二元代表制が昨年、2010年の初めごろから、危機に瀕しているという認識が広がっている。鹿児島県阿久根市、大阪府、名古屋市などで議会を敵とする首長の扇動と攻撃が強くなっていることと、これらの首長が高い支持率をもっているところに「ポピュリズム」の匂いがするからである。

 岐阜県多治見市の市長を3期12年間努めた西寺雅也山梨学院大学教授は次のように言う。「民主主義的な過程を踏まえ、また民主主義を体現していく際に、いま何が問題であり必要であるかを考えるか否かは、一種の『皮膚感覚』であると行ってよい。あるいは振る舞い方を身につけているかどうかで決まると言い換えることができる。それが日常的な訓練によって培われる。最近の自治体をめぐる話題を見聞きするたびに、そうした思いがいっそう強まっていくのを感じる。目的のためなら、その過程をないがしろにしても正当化されると言った議論があまりにも多いことに驚かされる。あるいは『大衆』あるいは『庶民』の圧倒的支持を背景として権力を握った長が何事も強権的に進めても正当化されるという事態に直面して、『民主主義とは何か』と自問せざるを得ない。」(「首長サイドで考える二元代表制」『市政研究』2011年春号所収)

 

大阪都構想の内容 三つの効果?

 ところで、維新の会のホームページにある政策欄を参照しながら、橋下維新会の都構想を改めて整理しておこう。中心は大阪府の経済成長を目指して、大阪府と大阪市、その他の主な都市の指揮官を一本化することである。つまり大阪市役所を廃止、大阪市を解体してインフラ整備など広域行政を大阪都に集権化するとしている。

 維新の会の理論的指導者である上山信一慶応大学教授は自らの日経BP紙の記事をもとに維新の会ホームページで次のように述べている。

「本当にONE大阪(大阪都)にしたら大阪経済は活性化するのか」という疑問には、「行政制度や公共投資のあり方を変えるだけで経済が活性化するのではない」、としながら、「現状では大阪の衰退は深刻化するだけだ。ONE大阪に切り替えることで少なくも三つの効果が期待できる」としている。

 ひとつは府と市がばらばらに行ってきた、交通インフラなどの投資(なにわ筋線や淀川左岸線高速道)を協調して集中的に加速できる、と上山氏はいう。しかし、無理な経営統合でできる大阪都は心理的に大きく深刻なひびの入った組織となる可能性が高くそれがかえって事業の停滞を導くことになりかねない。これは銀行の合併で多くの苦い経験をしてきたところである。悪いことには、銀行や事業会社の場合は損益計算書や貸借対照表で合併効果が図られ、組織統合や部内の組織替えへのインセンティブが強力に働く。それでも合併効果が出るのは数十年かかると言われる。しかし、行政組織の場合は企業収益のような誰の目にも明らかなそのようなインセンティブは希薄である。よりどころになるのは公務員としての士気の高さである。またそれを支える市民(府民)の積極的参加であり、その肯定的評価である。このいずれも統合による組織的なマイナス要因で大きく傷がつく可能性がある。

 また行政統合の効果はどう測るか。これはまだどこも成功した経験がない。あえて言えば、その経営統合を主導した首長と地域政党の選挙での勝敗で結果を測ることになる。しかし、それは政治のレベルでの話であり、それで否と出ても政治家は引退すれば済む。しかし、行政はそういうわけには行かない。行政のもったひずみの弊害については検証されていない。また事業効果の測定方式も確立しているとは言えない。無理な経営統合が、経済活性化を遅らせ、経済の一層の沈滞を招くという可能性も見ておくべきである。このようなリスクを勘定に入れれば、大阪市を解体するなどせず、府と市の協調を強化し、そのシステムを府民参加による評価委員会などで強化する方がずっと割が良いし、府民や市民にもわかりやすい。もちろん大阪市の都市内分権や合区などと市民参加の徹底などの都市自治体としての強化が前提である。

 

ねらいは大阪市の資産と東京都などとの連携だが

 上山氏の指摘する二つめの期待できる効果は、「大阪市が所有する膨大な資産が有効活用できる。新たな大胆な行政改革もできる。府と市の水道事業を統合すれば、老朽化して効率の悪い柴島浄水場が廃止できる。他にもゴミ焼却場など統廃合できる施設が目白押しである」という。

水道事業について言えば、昨年、201011月に大阪府と大阪市を除く大阪府内の42市町村が共同で水道事業を運営する「大阪広域水道企業団」が発足している。府水道部からダムの取水権や浄水場、給水管、事務所などと450人の職員を引き継ぐ。設立準備委員会委員長の竹山修身堺市長は市町村の末端料金が「大阪市並みになるようにしたい」との目標を示し、高い技術力を持つ大阪市の参加を促す考えを示していた。府営水道を大阪市水道局に委託して統合する案は、ほかの市町村が「料金決定権限を大阪市に握られる」と反発、昨年1月に破談になっている。この水道企業団への大阪市の参加によって、浄水場の廃止などは展望できるから、時間と余計なエネルギーを使い、リスクが高い都構想を待つまでもない。

ただし上山氏のこの言い方は都構想の狙いが、大阪市の資産を大阪府が簒奪するところに最大のうまみがあることをはしなくも露呈しているとも言える。しかし「有効活用」の内容は示されていない。

 上山氏の言う効果の三番目は、「大阪の司令官を一人にすると中央との政治折衝力が増す。東京や名古屋の首長と連携すれば、政権与党に対して、都市の成長戦略を進める上で必須の規制改革や権限移譲、あるいは特区指定を迫る政治力が得られる」という。しかし、司令官を一人にすれば政治折衝力が増す、ということは証明されているわけではない。むしろ、東京や名古屋の首長との連携にこそ意味がある。しかし、それは他の知事会メンバーや政令市との連携に支えられなければ弱いものにとどまるに違いない。ところが、すなおに考えれば他の知事会メンバーや指定都市との都構想での連携は非常に難しい。府県が「政令市を統合」しようとするか、政令市が「政令市の自立化と府県の廃止か」という正反対の利害が衝突するからである。したがってこの三つ目の効果は、言ってみただけということになる。また石原都知事は「都は一つで良い」と大阪都構想には不快感を示している。

 

敵対的M&A(合併と買収)

 ところが上山氏の場合、この経営統合、すなわちM&Aこそが最大の狙いである。「府も市も企業で言えば破綻会社である。統合(合併)して事業効率を上げるのは当然である。投資も一本化する。だが企業と違って自治体は破産しない。自発的な合併や統合は制度上も簡単ではなく、期待しにくい。また全国一律的な市町村合併のような国が指導してやれるものでもない。そもそも国には都市経営の洞察がない。敵対的であれ、一方が片方に統合を迫る政治的なM&A、つまり選挙を経て民意を結集して行う組織統合が唯一の戦略である」という。しかし、このようなM&A至上主義は企業経営と自治体経営を過度に同一視した誤謬である。

 大阪市も大阪府も経営破綻常状態であるという認識はわれわれも同じである。しかし、経営破綻をその都市の経営努力で乗り切るか、よりよい条件を持った他者との経営統合で危機を回避するかは、それぞれの条件に応じて選択すべき二つの道である。

さらに前者で言えば、この財政健全化努力に積極的に市民の参加を求め、新しい自治都市を構築していくという展望をもつことが必要である。大阪維新の会はこのような府民参加という回路を持ち得ないために、一足飛びに「豊富な資産を持つ」大阪市の敵対的統合、合併になってしまう。その「資産」には土地や施設などハードへの熱望はあるが、職員や人材などを生かすという視点は全く欠落しているのも維新会や上山氏の特徴である。

 さらにM&A論としても破綻している。経営破綻状況の2者が統合しては負債も統合されるわけで、経営上の利点は少ない。余程大胆なリストラクチャを職員の積極的な働きで実現しないとこれもリスクが大きすぎて、とても良い統合とはならない。土地や施設がうまく処分できればまだよいが、それができていないのが今の府であり、市なのである。したがって、ぎりぎりまでそれぞれの経営努力で事業を選択し、働く人々の活性化を図るという財政健全化の正当な筋道を貫く必要がある。そういう必要があるときに、「都構想」という闇夜に鉄砲を撃つような構想は、時間と資源を空費するだけである。

 

選挙で選ばれた者の権威をふりかざす

なお、「選挙を経て民意を結集し」としているが、これも現代の都市や自治体における民主主義を代表制民主主義のみに切りちじめるもので納得できない。「オックスフォード英語辞典」の最初の定義は、「民衆による統治」とされ、続けて「権力が民衆に在することを表す統治形態である。そこでは民衆の権力が執行されるが、民衆によって直接的に行使される場合と、民衆によって選ばれた代表者によって間接的に行使される場合の二通りのケースがある」としている(千葉眞『デモクラシー』岩波書店、から)。

この場合の自治体での民主主義とは、このデモクラシーの観点からすると「行政内分権」にとどまることを意味しない。それは、分権化された行政区域のレベルにおいても、本来の統治権者である市民の自発的・自律的活動が展開できるように、市民のエンパワメントをどのように支援できるかという課題に応えるものでなければならない。その地域内の政策課題の解決に、市民自身が自発的に、自立的に参画するそのような仕組みが必要である。それは、地域の活性化や生活問題の解決のための施策について、その立案段階、決定過程、執行過程、そして評価し、さらに次ぎの政策立案へ、という全過程への市民の参画を実現する仕組みである。そしてそのような議論に習熟した市民が増えていくことを支援することが必要である。

大阪維新の会は、このような市民の直接民主主義という参加や参画を今のところ全く考えていない。選挙で勝てば後は全能であるかのような傲慢さばかりが目につく。ここには市民参加という視点や発想法はない。確かに他の会派に比べてタウンミーティングは多い。しかしそれは一種の祝祭であり、そこの機能は支持者の囲い込みが主なものであるようだ。

自ら市長派議員5人を4月の統一地方選で全員当選させた奈良県の山下真生駒市長は「首長政党『副作用』に注意」(朝日新聞65日)と書いている。「そもそも二元代表制は権力を分立させることで、相互の抑制と均衡を図る制度であり、「対立」は想定内である。抑制する役割は議会の専売特許ではなく、首長が議会を抑制し均衡を図ることも制度に内在している。その一手段として、首長政党も二元代表制に反するとまでは言えまい。(中略)しかし、我が国の自治体の首長には予算と条例の提案権があり、ただでさえ議会より大きな権力をもっている。その首長が自ら提案するものを全て議決できるようになれば、オールマイティとなる。権力の行使は抑制的でなければならず、特に人権保障との関係ではそうあるべきというのが立憲主義の精神である。権力者や、権力の付与者である有権者は常にこのことを念頭におき、権力の暴走に留意しなければならない。」

 

経済成長神話にぶらさがる都構想

 これとは別に、維新の会ホームページの政策欄では、次のように大阪の経済成長こそが府と市の統合の狙いであることを述べている。

「大阪全体のGDPは約40兆円で、上海の2倍です。人口も全体で880万人、ロンドンよりも人口規模は大きい。広域行政として一本化すれば、世界の都市間競争に打ち勝てる可能性は十分あります。この目標は、住民に身近なサービスをどうするかという問題ではなく、大阪全体のGDPを上げる、景気を良くする、雇用を拡大する、それに尽きます。大阪市内のことだけなく、衛星都市を含めた大阪全体を成長させる切り札が、広域行政の一本化なのです。広域行政を一本化することで、本当にそんなにバラ色の大阪が待ち受けているのかと言えば、それは証拠では裏付けられません。しかし、今のままの大阪市、大阪府の分断都市では、世界の都市間競争に打ち勝つ可能性は全く0です。」(下線は引用者による)

 また次のようにも言う。「大阪都構想は、大阪市以外の衛星都市の住民にとっては、ただちに住民サービスの何がどう変わるのか、そういう議論ではありません。大阪全体のGDPを上げる、そして住民の所得を上げる、そして市町村の税収を上げるということが第一目標です。」

 ここに述べられていることは、GDPの成長を第一義とする、60-70年代の高度経済成長時代の夢、つまり時代遅れの夢である。しかもそれを「広域行政の一本化」だけを切り札にして実現しようというのだからバクチを打つのに似ている。この「広域行政の一本化」はそれを通じたインフラ整備投資の集中を意味するらしい。

 しかし、そのような大阪都としての投資の集中が、期待されるような効果を持つとは考えられない。この発想は工場団地をつくり、あるいはニュータウンをつくることで、都市の経済成長を展望すると言う点では、全国で幾多の失敗例を見てきた成長神話への過度の期待である。しかも集中投資の方向や内容は説明されていない。関西財界がその内容を詰めているのだろうが、都市政策として我が国ではめざましい成功例は聞かない。

 

「縮小都市」の時代を無視してはならない

しかも、世界では「都市縮小の時代」(矢作弘大阪市立大学教授『「都市縮小」の時代』角川oneテーマ21)を迎えているという事情が全く考慮されていない。「都市縮小」の要因は様々である。重厚長大型産業の衰退、とくに製鉄業のそれに伴って衰退したアメリカのヤングスタウン、ピッツバーグ、バッファロー、ドイツのマグデブルグ、北九州、イギリスのバーミンガムなど。繊維産業の衰退ではマンチェスター、ロシアのイワノヴォなど(マンチェスターは1980年代後半に都市再生が功を奏し、金融、メディア産業が新たに集積しはじめている)。夕張や筑豊の鉱業都市もそうだ。出生率の低下が日本の地方都市の衰退を招いている。イタリア南部、スペイン、ギリシャ、東欧都市も出生率の低下が深刻である。東京一極集中による地方都市の人口減少、そして町中の空洞化と人口の郊外化も顕著である。パリの縮小都市では、都心は元気だが、インナーシティの衰退が顕著だ。それに今は成長産業であるIT産業などについても、シリコンバレーの衰退のように主役はまた交代する。

 大阪ではどうか。大阪市の人口のピークは1965年の3156千人。この年に1970年の大阪万博開催が決まった。その後、郊外化と地方定住の流れもあって人口は減り続け1999年に2595千人まで減少した。その後は都心マンションなどへの若者や高齢者の都心居住への援助などもあってゆるやかな増加に転じ2010年に266万人と微増となっている。しかし、65歳以上層の増加と15歳未満人口の減少が進む。2004年からは自然減の時代に入っている。大阪市はれっきとした「縮小都市」である

大阪府の人口はなお微増しているが死亡が出生を上回る自然減は、大阪市と同じく2004年から始まっている。人口動態のカーブから見るとあと23年で減少傾向に転換すると思われる。大阪府内の都市では、寝屋川市や堺市の泉北ニュータウンなどは既に人口減少に入っている。枚方市でも第4次総合計画の人口推計では2012年をピークに減少に転じるとしている。大阪都も「縮小都市」の流れの中にある。

もちろん人口が減少しても、それを生かした都市政策で、コミュニティビジネスなどによる地域の活性化、地産地消活動と社会的企業(ソーシャルビジネス)の勃興などで生活の豊さへの希望をつなぐことはできる。しかしそれは都など広域団体への集権化でできるものではない。むしろ、市民の手が届きやすい基礎自治体に成功例があるようだ。

大阪市の北に位置する兵庫県尼崎市も、大阪市に少し遅れて「縮小都市」となっている。西宮市や伊丹市と言った居住環境にめぐまれた都市への家族連れ世帯の転出、産業構造の転換などで1971年の55万人から2009年には46万人と40年間に15%の人口減を記録している。一方で、長崎市や釜石などと同様、1965年から2005年の間に製造業出荷額はおよそ3倍に増加している。しかし、雇用者数は同じ時期に60%のマイナスとなっている。

尼崎市の産業関連統計は、「雇用なき(経済)拡大」という縮小都市に典型的な一類型を示している(矢作154頁)。

 このような歴史的推移を無視すると、また新たな「産業遺産」=廃墟をつくるだけということになる。

 

行政サービスの低下もありうる

 また、先に見たように大阪都構想の目標は、「大阪全体のGDPを上げる、景気を良くする、雇用を拡大する、それに尽きます」ということで、「住民に身近な行政サービスをどうするということではない」とすると、今まで大阪府と各市町村が協働してやってきた地域就労支援事業やコミュニティ・ソーシャルワーカー設置運営事業もどこかに飛んでいくことになりそうだ。財源を、これら産業政策に集中することになるからである。また、現在、大阪市以外の市が実施している産業政策も、大阪都に吸収されることにもなる。二重行政の一元化であれば、ことは大阪市にとどまるわけにはいかないからである。ここにもM&Aの嵐が吹くことが予想される。旧大阪市など特別区地域以外の市町村も、権限の収奪を受ける。それに喜ぶところもあるかも知れないが、住民や中小の事業者にとっては幸せが来るとは思えない。

 

GDPの成長だけでは地域を豊にしない

 維新の会の以上の主張は、府のGDPを成長させれば、市町村の税収が増え、都市間競争に勝てるというものだが、現在の知見ではそう単純ではない。GDP(国内総生産)から間接税や固定資産減耗分を引き、補助金を加えたものが国民所得(県民所得)になるが、その内訳は「雇用者報酬」と「財産所得」、「企業所得」とで構成されている。

2009年度の国民所得は339兆円、うち雇用者報酬は251兆円(構成比74=労働分配率)、財産所得は14兆円、企業所得は74兆円である。これはリーマンショック以前の2007年度に比較すると、3.6%から3.7%の減である。維新の会の主張は、まず企業所得を拡充することで雇用者報酬を大きくすると言う意味だろう。これはレーガノミクスの時代にはやったトリクルダウン(富める者が富めば貧しい者にも自然に富が浸透するとする政治思想)の再版に近い。「現状ではマクロレベルでのパイの拡大が貧困層の経済状況の改善につながることを裏付ける有力な研究は存在しない。」(ウィキペディア)

いまこのような意味での府民所得を拡大することが、大阪府の豊かさをつくることになるというのは素朴に過ぎる。まず広域行政の一本化によって大阪の企業が元気なるということは、自ら言うように証拠はない。どのような広域行政かという具体的な提示もない。水道事業、関西空港へのアクセス、都市間交通の連携、高速道路網の早期整備、エネルギー供給網の整備などが挙げられているがその方向性はよくわからない。

そして尼崎市の例で見たように、一見企業の経済活動は活発になって生産額は上がっても、雇用者数は増えないのが21世紀の日本経済だ。増えたにしてもそれは派遣や請負、期間工やパート、アルバイトなど非正規労働者のかたちにしかなっていない。これをどう変えて、働きがいのある社会にするかが問題である。現在の都市、特に大都市は府県と協働して、このような「雇用劣化社会」を変えていく都市政策が求められている。職業訓練や社会的就労などを含むパーソナルサポート事業の展開や公契約における最低賃金保障とダンピング防止策などにも取り組む必要がある。

またGDPだけだは豊かさは測れないということももっと重視されるべきだろう。主婦などを中心とした無償の家事労働、ボランティア活動の活発さ、近隣の助け合い活動の活発さ、身銭を切った祭りやイベントの豊富さ、時間の流れがゆったりしていること、などは国民所得統計ではつかめない。それは「市民満足度」で測るべき指標だ。また高齢者や障害者、ひとり親家庭、中国残留孤児や在日外国人が安心して安全に暮らすことができる町であること、これらを実現することこそ自治体の役割であり、それを支援するのが中間組織としての府の役割である。

そういった市町村と大阪都との役割分担にも目がいっていない。これでは、今の大阪都づくりは府内各市町村の住民の生活を相当に痛めつけることになりかねない。

 

明らかになる大阪市域内格差と財政調整

 東京23区の場合、1952年の地方自治法改正で「都区財政調整制度」が設けられ、現在に至っている。その考え方の基礎は、東京の経済力(大企業の本社機能が集中するというかたちで)が都心の千代田区、港区、中央区の3区に集中していることから、その財政力=税収を如何に23区全体に均霑化するかにある。さもなければ、東京特別区という旧東京市のまとまりを維持することができなくなるからである。23特別区は、旧東京市として「一体性」を保持することを求められている。都心3区以外の世田谷、練馬、江戸川、荒川、足立、葛飾など周辺区については、格段に少ない税収で東京都にふさわしい行政水準や投資水準を維持するためには、この特別区財政調整制度が不可欠なのである。

 同じように、大阪市についても、これを8つに分割すると非常に大きな格差があることが顕在化する。今は一つの市であるので、市としての一体性の中で処理され、都心部の2区

または3区(中央区、北区、西区)に集中する税収が他の区に再配分されているわけである。これは現在は見えないのであるが、8つの市に分割すれば税収の格差は歴然とする。

この税収の格差と、市の廃止以前の各区ごとの行政水準とのギャップを埋めるためには、東京都の特別区財政調整制度に似た仕組みを導入するか、全国的な地方財政調整制度である地方交付税制度を直接に導入するか、二通りが考えられる。

 まず特別区財政調整制度について、今井照福島大学教授は次のように言う。「大阪都になれば、このような「おいしい」思いができるのではないかと考える人がいても不思議ではない。しかし残念ながらそうはならない。この「おいしさ」は東京のごく一部のエリアに全国企業の本社機能が集中していることによって生じている。突出して財政状況がよい区域を含んでいない大阪都エリアでは全く期待できない。」(今井照「東京都区制度から考える『大阪都』構想」大阪市政調査会『市政研究』2010年秋号)。

都区財政調整制度は先に見たように、法人関係税と固定資産税、特別土地保有税を調整3税としている。この額は2007年度予算で1兆7700億円。この45%が都の収入になり、55%が23区に調整交付金として配分される。さらに都の大都市財源としては税目で都に入る都市計画税と事業所税があり、調整3税の都の分を併せて1兆900億円が都の収入となる。普通の府県の一年分の財源が都の追加的収入となり、これで三多摩地域や町村への投資がまかなえる。つまり、都も「おいしく」、23区にも「おいしい」し、都内の市町村にも「おいしい」。その上、交付税財源を23区や東京都に配分しなくてすむ総務省にも「おいしい」。

 なお、大阪都に再編して特別区財政制度をそのまま適用したときの大阪都区の調整3税は、2009年度決算では法人市民税分が974億円、固定資産税分が2745億円、特別土地保有税がゼロで合計3719億円である。特別財政調整交付金はこの55%の2045億円、都の収入が45%の1673億円である。これに事業所税256億円と都市計画税557億円を併せても大阪都の増収分は2486億円にとどまる。都の1兆円余りとは大きな差がある。

このように、大阪都の場合、大阪市の人口ウェイトが23区の人口ウェイトの半分であり、個人住民税の水準も23区の半分の水準しかないことから、どうしても都区のようなうまみは出てこないのである。

さらに大阪府も大阪市も普通地方交付税の交付団体であって、財源不足団体であることから、余剰財源が出てくる余地がない。大阪府の場合は2009年度で2900億円の普通地方交付税の配分を受けてようやく財政運営ができている。大阪市もまた普通地方交付税を380億円受けている。この状況は交付税の算定方式を変えない限り改善されない。東京都と23区のように、「都区合算」をしてみても大阪都の場合は不交付団体にはならず、交付税交付団体として不安定な財政運営となることが予想される。

 

普通地方交付税制度を適用できるか

 では普通地方交付税制度をそのまま適用したらどうであろうか。これについては、大阪府の「大阪府自治制度研究会」の「最終とりまとめ」(2011年1月27日)の付属資料で試算が行われている。

 この研究会は「大阪にふさわしい新たな大都市制度を目指して〜大阪再編に向けた論点整理」として、最後の第3章「新たな大都市制度を議論するにあたっての論点整理」を掲げている。そこに挙げられている大都市再編の姿を4つ示している。

(1)大阪再編型 大阪府と大阪市を廃止し、現在の大阪府域を新たな広域自治体に再編するとともに、現在の大阪市域を複数の基礎自治体(普通地方公共団体)に再編する。

(2)「都区制度」型 大阪府と大阪市を廃止し、都のもとに、大阪市の行政区を特別区に再編する。都区財政調整制度を適用する。

(3)「特別市」型 大阪市域だけでは都市エリアをカバーできないため、市が府域の全市町村を合併し市域を拡大して特別市を設置。この場合府は解散。または現行の市域で特別市を設置。いずれのケースも広域自治体と基礎自治体を兼ねる自治体。内部に行政区を置く。

(4)「大阪市の分割」型 現行の府県と市町村の関係を変えずに、大阪市を複数の基礎自治体(現行の市と同様の権限を持つ普通地方公共団体)に再編。政令指定都市機能は現行の大阪府に返上。

 特別区とする(2)をのぞき(1)、(3)、(4)のいずれの場合も大阪市域を複数の基礎自治体に分割することになるが、それにともなって表面化する基礎自治体間の財政格差をならすために、現行の交付税制度を活用することになっている。そのための資料として現行の行政区ごとの普通地方交付税の試算を行っている。

これで見れば、普通地方交付税の不交付団体は中央区、北区、西区など7区。他方で交付を受けるのは西成区、平野区、東淀川区、城東区、生野区など17区となっている。大阪市全体では普通地方交付税額は1920億円あまりとなる試算結果である。これで普通地方交付税を基礎とした基本的な財政需要は賄える計算にはなる。

 

地方交付税制度活用の問題点二つ

しかし、問題点が二つある。一つは、大阪市分として新たに1900億円あまりの地方交付税が増えることになるが、それを総務省が受け入れるだろうか、という問題である。総務省が、というより全国の交付税交付団体が受け入れるだろうか、という問題というほうが正確かも知れない。2011年度の地方交付税総額は17兆円程度である。この中から2千億程度を大阪市に追加的に交付することには大きな抵抗が予想される。

これは実は、二つめの問題である中央区など不交付団体に生じる超過収入の扱いをどうするか、と言う問題と裏腹の関係にある。この超過収入(基準財政需要額より基準財政収入額がオーバーする額)は1998億円になる。おそらくこの超過収入を交付団体に再配分する工夫が求められ、それを組込んだ財政調整制度の工夫が前提となるに違いない。

これに加えて、東京の特別区財政調整制度の場合、その基準財政需要額が交付税計算の需要額より高いという問題もある。調整交付金を計算するのにやはり「基準財政需要額」と「基準財政収入額」をそれぞれ団体ごとに計算し、その差額を調整交付金として交付する。この方式は地方交付税と同じように見える。しかし、特別区財政調整交付金算定の基準財政需要は、区の場合は水道や消防などが算定されていないにもかかわらず地方交付税の需要額より3400億円以上も高く設定されている(井上洋一『特別区が自立するための財政システムの一考察』第33回自治研集会、自治研究論文奨励賞)。このため、特別区財政調整交付金は千代田区や中央区なども交付を受けることができている。2009年度の場合、普通調整交付金の不交付は港区と渋谷区のみである。

これは特別区協議会という自治法上の都区協議会が置かれ、23区と都が協議を毎年度積み重ねてきた結果、段階補正などの仕組みがとられてきたからである。また基準財政需要額を上乗せすることを可能にしてきたのは、先にも見たように東京都の中心区に生じる巨額の税収のおかげである。

大阪府や市にこれに相当する財政的余剰が生じるとは考えにくい。むしろ大阪市を廃止、解体して中核市並みの普通市か特別市に分割すると、その分割自治体間の財政力格差が表面化し、それが自治体間の行政水準やサービスの格差を拡大していくことが危惧されるのである。

 

参考文献

1,大杉覚「大都市制度をめぐる改革論議の課題と展望」『地方自治』ぎょうせい、平成23年4月号。

2,西寺雅也「首長サイドから考える二元代表制」『市政研究 第171号』大阪市政調査会、2011年4月。

3、村上弘「集権化としての大阪都」『市政研究』同上号。

4,村上弘「『大阪都』の基礎研究」『立命館法学』2010年第3号。

5、今井照「東京都区制度から考える『大阪都』構想」『市政研究 169号』大阪市政調査会、2010年10月。

6,長谷川俊英「お任せ『地域主権』か『参加民主主義』か」『市政研究』同上号。

7,新藤宗幸「地方政治の現状と課題」『市制研究』同上号。

8,木村収「府市統合・再編論、大阪市分割論の虚実」『市政研究』同上号。

9,大阪府自治制度研究会『最終とりまとめ』2011年1月。

10,井上洋一『特別区が自立するための財政システムの一考察』第33回自治研集会、自治研究論文奨励賞。

11,佐藤草平「都区制度における一体性と財政調整制度」『自治総研』20112月号。

12,関西経済同友会『関西活性化のために大阪府と大阪市の統合を』20022月。

13,吉富有治『橋下徹 改革者か壊し屋か 大阪都構想の行方』(中公新書ラクレ、20113月)。

14,第二次特別区制度調査会(会長大森弥)報告「『都の区』制度廃止と『基礎自治体連合』の構想」特別区協議会、平成1912月。

15,高寄昇三「大阪都構想と橋下ポピュリズム」『世界』20112月号。

16,高寄昇三『大阪都構想と橋下政治の検証――府県集権主義への批判』公人の友社、20107月。

 

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