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都市内分権とデモクラシー

      澤井 勝 (奈良女子大学名誉教授)
      大阪市政調査会『市政研究』05年夏号所収原稿。

 家族の変容と都市内分権   「行政都市から「市民都市」へ   福祉国家から福祉社会へ

政府活動への市場原理の浸透   協働とパートナーシップ   NPO・ボランティアとの協働

の原理

 

1、家族の変容と都市内分権

 横浜市や京都市、福岡市など政令指定都市レベルで行政区への権限移譲と予算執行権や編成権の一部などを分権化する動きが本格化している。大阪市でも具体的な論議が始まっているようだ。このような都市内分権は、以下のような背景からも強く要請されている。

 すなわち2000年の地方分権一括法の施行以後、多くの仕事が都市に移譲され、行政責任が量的にも質的にも拡大してきている。たとえば職安法の改正による無料職業紹介事業の府県と都市への開放や、DV防止法の改正による相談や一時保護などの仕事の市町村への移譲、LDなどの学習障害や発達障害者児への支援施策の移譲、景観法による景観行政の展開などはその一部である。このように市町村行政の仕事が増加しているのは、地方分権改革の推進という精神に基づくといってもよい。

と同時に、この分権化の流れが、二つの背景的事情によって促進されていることにも注意が払われて良い。すなわち他方での「公共的サービス」の担い手の多様化の流れが、NPOやNGOなどの「ボランタリーセクター」の担い手の登場によって促進されていること。もうひとつの事実は、これまでの行政政策や立法が前提としてきた「家族」の変容があり、階層化や格差の拡大が進行してきたという事実である。(澤井「未知なる家族と市町村」公職研『地方自治職員研修』057月号や橘木俊詔氏の一連の論考参照。)

 (一方で府県への権限の移譲も進んでいるということもできる。市町村合併についての勧告権の付与や、国民健康保険事業への調整交付金の導入なども目に付く。)

 このような市民の自立的活動の展開と、家族の変容によるニーズの変化に、都市の従来からの「たて割り」の「集権的官僚システム」が追いついていくことが困難になりつつあるというのが現状であり、今後ともこの傾向は強まるとみなければならない。従って、この分権化や公共サービスの担い手の変化という現状と、旧来の組織とのギャップを埋めていく基本的な道筋として、「都市内分権」は必須の課題である。しかし、このような都市内分権の推進が、直接的に市民自治の拡大、住民自治の強化になっているか、すなわち「デモクラシー」の拡大という方向に進むかというと、問題はそう簡単でなない。

 昨年からの大阪市のいわゆる「厚遇問題」に明らかなように、市民からの行政のあり方や体質に対する批判も、実はこの「官僚システム」に対する批判としてあるとみなければならない。時代の変化に対応する仕組みをしっかり組み込んでいない「官僚システム」は、市民と地域が抱える課題に感度が悪くなりがちで、「官僚システム」それ自体の維持に汲々とするという姿として映る。すなわちデモクラシーの不在として批判が寄せられている。「市民感覚の欠如」という批判はそういうことを意味する。

 

2、「行政都市」から「市民都市」へ

ところで、「デモクラシー」の定義としては、18631119日にゲッティスバーグで行われたリンカーンの短い演説の末尾に述べられた「人民の、人民による、人民の政治」が、広く知られている。また、「オックスフォード英語辞典」の最初の定義は、「民衆による統治」とされ、続けて「権力が民衆に在することを表す統治形態である。そこでは民衆の権力が執行されるが、民衆によって直接的に行使される場合と、民衆によって選ばれた代表者によって間接的に行使される場合の二通りのケースがある」としている(千葉眞『デモクラシー』岩波書店、から)。

この場合の「都市内分権」とは、したがって、デモクラシーの観点からすると「行政内分権」にとどまることを意味しない。それは、分権化された行政区域のレベルにおいても、本来の統治権者である市民の自発的・自律的活動が展開できるように、市民のエンパワメントをどのように支援できるかという課題に応えるものでなければならない。その地域内の政策課題の解決に、市民自身が自発的に、自立的に参画するそのような仕組みが必要である。それは、地域の活性化や生活問題の解決のための施策について、その立案段階、決定過程、執行過程、そして評価し、さらに次ぎの政策立案へ、という全過程への市民の参画を実現する仕組みである。

それは、都市におけるデモクラシーをどのように実現するか、というもう一つの課題に対するアプローチの方法をも明示するものである。ひとつの仮設として現在の「都市におけるデモクラシー」は、いわば「行政都市化」によって強く制限されているという見方もありうる。つまり、本来の主権者である「市民」が、都市の運営や管理からスポイルされ、本来の請負人である「行政」が、主人公になっているという転倒した関係を正すことが求められている。このことによって、公務員の担う公務労働を、市民や企業との「協働」によって、「新しい公共性」を共に担うことができる「新しい公共的」労働として再生するためには、「行政都市」の緻密化になりかねない分権化だけでは足りないのである。

すなわち地域における、協働の仕事を、「討議民主主義」の確立によって現実のものとすることが必要なのである。この協働をかたちづくるものとして、「行政と市民との協働の原則」が、新しい市民社会がになう公共性を実現する、約束事として確立され、尊重されることが不可欠である。それは「行政都市の解体」と「市民都市への再編」という視点から政策化されなければならない。

 このような、「行政都市の解体」と「市民都市への再編」は、以下のような歴史的な背景と動因を持っている。

 

3、福祉国家の危機と福祉社会への動き

          ニューパブリック・マネージメントと規制改革

 1979年のサッチャー政権、翌年のレーガン政権の成立によって、20世紀の半ばに、西欧先進国に成立した福祉国家は、大きな転機を迎える。20世紀のそれは、租税による給付を中心とした、「ベバリッジ報告」を基礎とした、中央集権型の福祉国家として1950年前後にイギリスに成立した。そして第二次世界大戦の復興期を経て、アメリカを除く北欧諸国やフランスなどと、やや遅れて、ドイツなどに成立したといってよい。わが国の場合は1960年の年金と医療における社会保険制度の成立(国民皆保険制度)と1971年の高齢者医療への公的負担と児童手当の創設を中味とする「福祉元年」によって、明示的にではないが「福祉国家」としての体裁をとることとなった。ただし、与党も野党も明確に積極的な政治シンボルとして「福祉国家」を標榜することがなかったのが、日本の特色で、個々の政策選択をするなかで、なし崩し的に「福祉国家」の道を選んできたことになる(エスピン・アンデルセン「福祉国家の三つの類型」参照。)

 この福祉国家システムは、1973年の第一次オイルショックと1979年の第二次オイルショックの波を受け、不況とインフレーションが共存する「スタグフレーション」のもとで

根本的な転換をとげることになる。それは、租税中心の福祉国家システムを、民間資金とその活力の活用という方向へ転換することであった。つまり、高失業と経済の停滞のもと租税制約、財政制約が深刻になる中で、国家統治の基本的な仕組みを変えることとなったともいえる。すなわちサッチャーに典型的だが、新保守主義のイデオロギーと19世紀の古典派の世界に、新古典派経済学というかたちで舞い戻ることとなった。この基礎過程を形づくっているのは、国民負担率(国民所得に対する租税と社会保険料の負担割合)が限界まで到達するなかで、各国とも、財政再建と行政のスリム化の課題に逢着したことがある。  

この事情は今も変わらない。事態は高齢化の進行、および多民族社会(欧米)の出現と、政府負債の増高(日本)によって、より深刻化しているともいえる。

この時期の初めの10年はプライバタイゼーション(民営化)がその政策的な柱となった。そして、市場原理を行政システム導入し、行政など公的部門を企業の投資先として、広く開放することを目指すことになる。

 わが国の場合は、19813月の「第二次臨時行政調査会」(土光敏夫会長)設置および、三次にわたる「行政改革審議会」の議論と答申によって、国鉄、電電公社などの民営化が行われた。

この過程で,特に80年代に明瞭になってきた行財政改革の考えかたとして、NPM(ニュー・パブリック・マネージメント)があり、その後現在まで、市場経済原理による公的部門の再編の政策的な主な手法と理念となってきた。NPMとは、一言で言えば、行政分野に、民間企業の経営原理と管理手法を導入することによって、公務労働の効率化と有効性を高めるために、政策評価システムや外部監査制度の導入を図るものである。その結果として公務員のうち、特に公営企業など現業部門を中心としたアウトソーシングや減量経営によって、公務員数総体そのものを圧縮しようとするものであった。

 ただし、この行政への民間企業の経営原理の導入は、民主主義原理と背馳することが当然予想される。リーダーシップの強化とトップダウンは、広範な職員や市民の参加ではなく、どのようにしてトップの手足となれるか、企業経営の合理性を求めるからである。

 

4、政府活動への市場原理の浸透 

その後の動きも含めて、わが国を中心にこの、民営化と規制改革(国や地方の政府活動に民間が参入することを阻む壁を取り外そうとする改革)の流れを整理しておきたい。

(1)民営化ないし政府事業の民間開放、民間移譲がある。国鉄など三公社の民営化が最も大きな転換点であったが、現在はこれに郵政民営化の流れが続く。ま地方自治体においては、札幌市バスや函館市営交通など公営交通の民間企業への移譲が行われた。一昨年には、福岡県立5病院の原則民営への移譲が行われている。

(2)PFI事業の展開。1999年に「民間資金の活用による公共施設等整備等の促進に関する法律」が制定され、20003月にその実現方法を示す「基本方針」を定めている。イギリスでは、1992年に法律が制定されている。このPFI事業は、国の施設等を中心に、議論されてきたものだが、たとえば、国の施設建設についてその設計から建設までを公募方式などで民間企業のリスクにおいて行わせ、その後の管理運営については、行政が使用料を払う、つまりサービスを買うことになる。受託企業は、この受託事業の収益で、投資を回収し、契約期間後は行政に設備等を返す、というのがひとつのタイプである。

 対象が公共的施設とその運営であるため、民間企業がわにノウハウが乏しく、最初はなかなか事業として成立しなかったものである。

 しかし、いくつかのモデル的事業による経験等の蓄積もあって、このところ、行政の側も,受託者である民間企業のほうも積極的になりつつある。20055月現在、国で25件、地方自治体で146件、特殊法人で27件、合計197件がこのPFI事業として完成するか、施行中である。今後とも拡大していくことが予想される。

(3)指定管理者制度の導入。「地方分権推進会議」の「事務事業のあり方に関する意見」(200210月)と「総合規制改革会議」の「規制改革の推進に関する第二次答申」(200212月)にのっとり、20036月の地方自治法の改正によって、地方自治法第244条の2として規定された。「公の施設」の管理について、それまで「公共的団体」に限定していた「公の施設」の管理を広く株式会社を含む法人に管理を委任できるものとし、特に使用料の徴収などで管理経営の自立性を認めた。

 20069月まで、条例制定の時間を考えれば、05年中にでも、従来の「公の施設」の管理に指定管理者制度を導入するか、直営でいくかを定める必要がある。

(4)市場化テストの導入。「これまで『官』が独占してきた『公共サービス』について、『官』と『民』が対等な立場で競争入札に参加し、価格と質の両面で最も優れた者が、そのサービスを担っていく制度」だとされる。「規制改革・民間開放推進会議ホームページ、会長は宮内オリックス会長」。2005年度にモデル事業をハローワークなど3分野8事業で実施する。2005年度中に法制化の作業を行い、2006年度から地方税の徴収など指定された分野で全面的に導入する予定となっている。

(5)エージェンシーと独立行政法人化。独立行政法人は2001年に導入され、各個別法によって国立美術館や国立博物館などが独立法人化している。また、2004年度からは国立大学が独立行政法人化されている。これらが、自ら稼ぐことでその将来の存続をかけるような施設として位置付けることが、その国の文化の伝承や啓発、さらい高等教育、基礎研究に大きなひずみをもたらすことも危惧される。

 イギリスやアメリカのように、チャリティや寄付する文化が十分に発達していないうえに、そのような文化を醸成する仕組み(特に税制面での支援策)が極めて不十分なわが国では、多くの弊害が生じることが危惧される。

 

5、協働とパートナーシップ

 一方で、市民のボランタリーセクターの成長を前提にした「協働」という政策理念は、わが国の政府活動のあり方にも広く定着してきたと思われる。特に、地方自治体の場合は、基本構想や総合計画に、「市民とのパートナーシップ」という言葉がごく当たり前のものになり、NPOやボランティアとの「協働」が切実な課題となっている。また、外交面や国際協力の場面では、NGOを抜きには政策実施が出来ないという局面になってきている。このことが実は、旧来の行政のあり方を大きく変えるものとして期待されている。

 協働という働き方が求められるのは、第一に、先に述べたような財政面での制約である。日本のように、表面的には国民負担率が35%程度と見える国でも、財政赤字を加えれば45%程度の国民負担率となる上、これまでの政府債務残高が700兆円を超えるという大きな問題を抱えている。ここでは、今までの歳出の水準を維持しようとするなら、税収を拡大していかなければならない。すなわち増税という道を選択しなければ、将来世代の財源を、現在世代がくいつぶすことになる。あるいは、歳出の思い切った削減によって歳入に見合った規模にまで抑制しなければならない。歳出の削減と国民負担の拡大とを、伴に実現することなしにこの状況を打開することは出来ない。

 もちろん、行政改革による歳出のぎりぎりの削減は、税の負担増を訴える以上は、積極的に行う必要がある。その政策手段として、公務員の賃金削減や人員の抑制による総人件費の縮減という流れは強まることは避けられない。

 ところで、1997年の総選挙で政権の座に就いたブレア労働党は、1998年の「現代の地方政府――人々とともに」(Modern Local Government in touch with the People)と題する白書を発表して、サッチャー・メージャー政権のもとで進められたCCT(強制競争入札)を廃止し、「ベストバリュー」という制度を導入している。この意味は、「近代的な地方自治体は、市民を最優先に考え、ほかと比較して最善のサービスを提供することを追及する。単にほかの自治体との比較だけではなく、官民の両方が提供するサービスと比較して最善でなければならない。」(市場化テスト研究会「市場化テスト」NTT出版、170頁の訳)。

という意味である。これを平たく言うと、「お買い得」ということになる。(竹下譲他『イギリスの政治行政システム』ぎょうせい、参照)。

ブレア政権は、PFIを発展させてPPP(Public Private Partnership)として展開するが、これは サッチャー時代にはほとんど省みられることのなかった、「市民参加」という契機を、行財政改革に組み込むことを意味した。これは保守党の政策スキームに対するニューレーバーの批判点でもあった。同時に、この「ベストバリュー」やPPPは労働党の伝統的なイデオロギーであった、集権的な国家による福祉国家から、ボランタリーセクターを積極的に位置付けた福祉社会を構築する方向への大転換でもあった。「私の社会主義は社会・主義だ」、「ウェルフェアからワークフェア」へという主張がブレアの政策内容をよく表していると言われる由縁である。ブレアのニューレーバーは、党内や労働組合の反発を伴ないながら、サッチャー・メージャーの市場主義的な改革を基本的には引き継ぐ。

このように見てくると、わが国における「協働」や「パートナーシップ」の議論、「政策評価システム」の構築などは、1980年代からのイギリスや先進国の行財政改革を主導している行政の市場化と、市民参加による政治的民主主義へのアプローチという、ふたつの契機を包み込んだものであることがわかる。

われわれの課題は、依然として本来の主権者をスポイルする「行政都市」を、現状の政策手段を駆使して、市民が主体として復権できる「市民都市」へと再編するところにある。

 

NPO・ボランティアとの協働の原則

   行政の中に市民的感覚を養う装置を

 さて市民と、あるいは企業と行政が、本当の意味で「協働」を進めようとするなら、相互の信頼が必要である。今回の大阪市の互助会等を通した「厚遇問題」や「ヤミ年金」、「カラ残業」が明らかになって、地方公務員一般に対するこの信頼関係はゼロになるというより、マイナスに振れている状況であるから、極めて困難であるが、この信頼関係をどうつくっていくかが大きな課題であることは間違いがない。

 そのためには、行政の各課が、それぞれの仕事の上でのパートナーをつくることから始める必要があるように思われる。一係一NPOというような「協働」の関係をつくることが求められる。市民がカウンターの中で、職員と議論する。(現在は市会議員が役所の中をばっこする場合が多いが、それは全て情報公開の対象とする)。

また職員が現場で、あるいは利用者の自宅でサービスのあり方を一緒に検討し、決めていく。これらのことは、現在では、相当の部署で行われているであろうが、それを意識的に、組織的に組上げるべきである。そのような「協働」の実績とその効果を測定する委員会を、市民委員会として設置することも考えられる。

その際の「NPO・ボランティア」との協働の原則を定め、できれば「市民との協働条例」として、市民と共同の規範としていきたい。これは、市民と行政との契約というかたちに発展することも考えられる。

われわれは昨年から奈良市の「ボランティア・NPOとの協働検討委員会」で、このような「協働の定義」や「協働の形態」、そして「協働の原則」などを先進自治体である愛知県や大阪府(20039月)などを参考にしながら検討してきた。

なお、大阪市も「大阪市市民公益活動推進指針」を平成132月に策定しているから、早いほうに属する。ただし、その趣旨が、市民局の範囲を超えてどの程度まで各局の現場に浸透しているかは検証してみるべきであろう。また、「大阪市市民市活動推懇話会」が2004年の6月に設置され、「本市における市民活動との連携、協働をすすめていくため、協働の理念の明確化を図り、市民活動の推進のための条例の制定に向けた取り組み等、協働の推進を図るための方策について幅広く意見」を求めるとして、20053月には「市民活動と行政の協働推進方策について(素案)」がまとめられているようである。なお、その結果等はこの6月末現在、明確になっていない。

われわれの検討によって明確になった「協働の原則」は8つあるが、その第一は行政とボランティア・NPO等は対等である、という「対等の原則」である。これは、「NPO」との協働」がしばしば、NPOなどを下請け機関とし、安上がりの民間委託の受け皿として理解する傾向が強い、行政マンへの警告である。これは、協働して働く「政策目標の共有の原則」、および「相互の使命の理解と尊重の原則」と結びついて、NPOなど「市民の自立的活動を支援する原則」となる。

この自立性の尊重から、つぎには、「企画段階からの協働の原則」を明確にする必要がある。すべて行政が決定したうえで、公募にかけるというかたちではなく、企画立案段階から参画を補償するべきだと考えている。

そして重要な原則は、「期間限定の原則」である。この原則は、行政と市民団体が癒着したり、馴れ合いになってお互いの使命を忘れることのないよう、「協働関係」は、「期間限定」であるべきだと考えられる。

これらの「市民と行政との協働の原則」が、すべての部局の各担当者に徹底するかどうかが、行政と市民との新しい関係をつくる試金石のひとつとなる。具体的に市民と企画段階から対等に議論するという行政文化こそ、公務員の意識改革を推進するはずである。

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