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道州制論議と大都市自治体

2009年10月
大阪市政調査会『市政研究』09年秋号
    奈良女子大学名誉教授 澤井 勝


 

1、民主党政権と脱官僚依存、公共事業見直し

 09830日投開票の衆議院総選挙で308議席を得た民主党と、社民党、国民新党の連立政権が16日に成立した。そしておおかたの予想を裏切るスピードと深さで新しい施策が打ち出されてきた。事務次官会議の廃止、政務三役会議での政策決定、補正予算と概算要求の白紙化とゼロベースからの見直し、八ツ場ダムの建設中止、天下りの凍結、生活保護母子加算の復活、貧困率と子どもの貧困について初めて政府が調査することを決めた、地球温暖化ガスを2020年までに90年比25%削減を国際公約に、など。

 この場合の「おおかたの予想」の「おおかた」とは、「地方自治の専門家」や「政治学者」、政治経済ジャーナリズム、である。これら専門家の反応は、「脱官僚依存は無理」「分権化は進まないだろう」「地域主権はいいかげん」というものだったのではなかろうか。「マニフェスト」には書いてあるが「できっこない」という予見が先行したようだ。

 しかし、それから4週間。新聞の論調もテレビのワイドショーの論調も、脱官僚依存への期待と、大型公共事業見直しへの支持のほうに慎重ながら大きく舵を切りつつある。たぶん最大の抵抗勢力は、頭の切り替えができない「専門家」および公共事業依存と官僚と族議員依存意識から抜け出せない首長や地方議会になるだろう。そして補助金頼みや通達頼みで行政を運営してきた地方官僚も又、転換に苦しむ。自ら考え、市民や県民と相対することを強制されるからだ。その気持ちもわからないではないが。

 その中で週刊の専門紙「自治日報」102日号の「コラム自治」で、石原信雄氏が次のように述べていることが注目される。なお、石原氏は自治事務次官を経て竹下内閣から村山内閣まで7代の内閣で官房副長官を務めた官僚の代表である。

 「国の地方出先機関の原則廃止については、従来から地方6団体が強く主張している問題であり、地方分権推進委員会も昨年12月、政府に答申したが各省庁の強い抵抗でその具体案は未だ決まっていない。この問題について、原口総務大臣は、国と地方の重複を無くし地方分権を推進するため、速やかに実施に移す考えを示しており、大いに期待が持たれている。」

 「国庫補助金制度の改革について、若し全ての「ひもつき補助金」が義務教育や社会保障関係を除き廃止され、基本的に地方が自由に使える「一括交付金」として交付されることとなれば、中央省庁による地方支配を終わらせる画期的な改革であり、ある意味で我が国の統治構造を変える契機ともなる改革である。」「このように鳩山政権の下で、民主党のマニフェストから判断して、地方分権は飛躍的な前進が図られるものと期待される。」

 いずれにしても、マニフェストを本気で実現しようとする政権が初めて出現したのであるとい事実は徐々に受けいれられつつある。

 

2,民主党マニフェストの地域主権確立の意味

    基礎的自治体への権限移譲が原点

 

 民主党マニフェストの第4章に言う「地域主権の確立」あるいは「地域主権国家への転換」は、「地域のことは地域が決める」ことができる状態や制度をつくることであるようだ。

この「地域主権」も専門家には評判が良くない。「主権とは国民主権」であって用語の間違い、など。しかし、この「地域主権」という言説は1990年代の半ばからかなりの市民権を獲得してきた言葉であり、政治用語である。

 たとえば、20066月、当時の民主党鳩山幹事長が室蘭で「地域主権」について講演し、その後の逢坂誠二衆議院議員や山口二郎北大教授とのパネルディスカッションにも参加している。(民主党北海道本部サイトから)。その講演の中で、「地域主権という考え方の一つのやりかたが道州制だ」としつつ補完性の原理と連結性(財源と権限の連結)の原理があっての「地域主権」だと述べている。問題はより身近なところで解決される必要がある。まず自助、それから互助、そして共助、それでできないことは公助、と言う発想が大事だし、行政でもまず基礎自治体ができることは行い、さらに広域自治体、国という順序が大事だとする(補完性の原理)。その点では地域主権=基礎自治体重視の考え方は確立しているといえる。

 簡単に言うと1990年代半ばから、地方制度調査会や地方分権改革推進員会などでの地方分権改革や地方自治の確立という政府レベルでの論議とは別に、それと逆説的に連接しながら、種々の運動体や政治運動のレベルでは「地域主権」という言説が広く浸透してきていることが確認できる。「逆説的に連接」とは、中央政府レベルでの「地方分権改革」の進行に批判的な視点から、自治体の自立や市民の自立を考える立場からの「地域主権」という言葉の選択があったと思われるからである。そこには、いくら中央政府レベルでの改革が提案されても、決して決定的な改革は行われず、中央官僚制の割拠的な支配はゆるがない。自治体が真の主人公になることはない、という認識がある。

ただしそこには二つの潮流がある。一つは経団連や同友会、関経連、自民党基本構想のように、小さな中央政府(合わせて地方政府も小さく)を求めて、行政改革を推進し、効率的な道州制へという方向性である。

もう一つは、補完性の原理を基礎に、自助や共助を基盤とし、NPOとの協働を進める中で基礎的自治体を強化する、という方向で、もっと徹底すれば「市民主権」を基礎とする新しい自治のあり方を展望する。そして国の権限を一部に限定しながら、都道府県の権限も市町村に移譲し、新たな広域自治体(場合によってら道州制)を考える、という方向である。たとえば、20042月に「市民主権・地域主権フォーラム」を大阪市、大阪府、経済産業省近畿経済局の後援で行ったNPO法人市民活動情報センターのシンポジウムにおける、今瀬政志氏の主張など。

いま民主党に必要なのは、「地域主権」の内容を深化させ、来年の参議院選挙に向けて、市民主権の確立としての「地域主権の確立」をもっと前面に出すことである。国民は、地域の問題は「市民が決める」ことを望んでいる。国民は「小さな政府」や「安価な政府」の行き過ぎを知っている。国民は「良き政府」を求めている。同時に、市民ができることは市民が地域で決めることができるような、「市民の具体的な権利(直接請求権の抜本的な拡充、地域自治組織の組織権、予算編成への参加権、情報公開の徹底など)」の拡充と創設を望んでいるからである。

 

3、道州制論議は削除、市町村合併の推進も触れず

 今回の民主党のマニフェストは、道州制については言及を避けている。このことは賢明な判断である。方向としては、基礎的自治体を強化し、下から道州制の気運が盛り上がれば、それは歓迎すると言う基本的なスタンスのようだが、これは適切である。自民党や経団連が進めようとした「道州制の導入論」は、自民党の政権からの転落で基本的には頓挫したが、「上から目線」の「小さな政府実現論」であり、「自治の観点なき行政改革論」であった。国民にとっては恐らく関係のない、むしろ民主主義の制限をもたらす極めて有害な議論だったであろう。

 また、今回のマニフェストでは小沢前代表の300の基礎自治体論は事実上撤回され、さらに今年の4月の段階でのマニフェスト案にあった、700800程度の市町村にまで市町村合併を進める、という主張も今回のマニフェストからは削除されている。いずれも政権党としては妥当な修正である。

 

4、事務権限の移譲、ひもつき補助金の廃止、国の出先機関の原則廃止

 (1)そのために、中央政府の役割は「外交・安全保障などに」特化し、「地方でできることは地方に移譲する。」新たに設立する「行財政刷新会議」で全ての事務事業を整理し、基礎的自治体が対応可能な事務事業の権限と財源を大幅に移譲する、としている。なお、105日現在では、この行政刷新会議のメンバーには、経済界から稲盛和夫京セラ名誉会長、茂木友三郎キッコーマン会長、地方からは片山善博前鳥取県知事、労働界からは草野忠義元連合事務局長、そして会議の事務局長に加藤秀樹「構想日本」代表が予定されている。

(2)そして、最初のマニフェスト案にはなかった「国と地方の協議の場を法律に基づいて設置する」ことを掲げる。この「国と地方の協議の場」は全国知事会などの総選挙直前の要求行動を取り入れたものである。

 (3)また、財源的には、国のひもつき補助金(社会保障・義務教育関係は除く)は廃止し、地方の自主財源に転換する、としている。基本的に地方が自由に使える「一括交付金」として交付する仕組みを提案している。これによって補助金申請や審査に係わる経費と人件費を削減する。同時に中央省庁の補助金を通じた地方支配を絶つことをねらう。

 (4)国の出先機関は原則廃止する。道路・河川・ダム等の全ての国直轄事業における負担制度を廃止し、地方の1兆円の負担をなくす。それに伴う地方交付税の減額は行わない。この国直轄事業廃止に伴う地方負担減に伴う交付税減額はマニフェストの原案にあったものだが、地方6団体などの意見から削減をやめたものだと思われる。

 あらためて見てみると「地域主権確立」の方策としては、シンプルでわかりやすい。そして石原氏が述べているように、中央と地方の関係を根本的に変革する核心をついた施策である。これらを4年間で実現することは困難を伴うだろうが、是非実現したい。そのためにも、国と地方の協議機関の臨時国会での法定化と、11月中の発足を求めたい。

 

5、3都市による「日本を牽引する大都市――都市州創設による構造改革構想」

 ところで、道州制に関連して今年2月に、横浜市、大阪市、名古屋市の三市による「大都市制度研究会」が標題の構想を公表した。大胆な提案と言えば大胆である。3都市だけでまず「都市州」を創設するという提案だからである。このように、他の都市を差別化した構想が実現することはまずない。そのことはわかっての話なのだろう。

 しかし、いくつか難点もあるので指摘しておきたい。まずこの「都市州構想」が「道州制導入」を前提として考えられている点である。しかし、これは順序が逆転している。特に「地域主権型道州制」を言うのであれば、明らかな手順前後である。自由都市としての「都市州」の意味内容をもっと掘り下げ、その結果として府県を廃止して道州制へと言うのでなければならなかった。たとえば次のように言う。

 

「地域主権型社会の実現=道州制の実現

地方自治制度においても、これまでの中央主導でつくられてきた画一的な自治の枠組みから脱却し、地方の個性や資源を活かした、多様な自治のあり方を認容していくことが必要である。

このような地域主権型社会を実現するためには、国の役割を限定し、国民への行政サービスを基礎自治体が中核となって担う地域主権型の『道州制』の導入を図っていくことが必要と考える。

『道州制』の導入にあたっては、国は外交・防衛・通貨管理、全国的な事務など国にしかできないことのみを重点的に担い、その他の事務は、制度設計を含めて地方自治体が主体的に担うことを、これからの国家体制の基本的な考え方とすべきである。

その中で、大都市については、広域的分野で道州との役割分担を整理し、大都市の独立性・総合性を高め、市町村とは別の位置づけを明確にした制度にしていくことが必要である。」(報告書7頁)。

まず第一に、「画一的な自治の仕組み」からの脱却は、なにも道州制を導入しなくても具体的に制度改革を進め、自治体や都市が自ら工夫して実現する方が早いし、本流である。道州制を導入することで「うちでの小槌」のように「都市州」が創設できるように考えることが倒錯しているのである。

また国の役割を「外交・防衛・通貨管理、全国的な事務など国にしかできないことのみを重点的に担う」ことに限定することも、従来から各方面から主張されてきたことで、そのことと「道州制導入」とは直接関係ない。基礎的自治体である市町村と現行の府県制の改革と大都市自治体の再構築によって、現在国が担っている事務事業を、自治体が担えるように財源の再配分も含めて政策化し、実行すればよいことである。そのために、国と地方との実効性のある「協議機関」の設置こそ重要である。

この「都市州」構想の弱点は、そのような関係自治体と国、あるいは議会との協議の場の創設にまったく触れていない点にある。あるのは「大都市制度法」の制定だけである。一片の法律で、このような制度改革ができると考えるのがおかしい。

 

6,財界主導の道州制導入論は自治論ではなく行政改革と小さい政府論

経済界は「行政改革」の方向で「地域主権」を主張する。たとえば経済同友会系では比較的早くこの「地域主権」の確立が言われてきたようで、特に関西経済連合会の長年の主張である「地域主権に向けた道州制」という議論は、「行政改革」と「小さな政府実現」という文脈で主張されてきたといえる。たとえば全国経済同友会の行財政改革推進会議行政改革部会(200511月)は次のように言う。

 

「我々は地域主権型システムを実現させるために道州制を導入し、補完性の原理を基礎とした「市町村―道州―国」という新しい三層システムを構築することが必要だと考える。そのために小さな中央政府を目指し、地域主権型の地域政府を確立させるための具体策として、以下4つの提言を行う。

地域主権型システム実現のための4つの提言

1.道州制の導入で小さな政府の実現を

2.都道府県から市区町村への権限移譲

3.九州モデルの推進 〜地域経済の自立

4.道州制導入準備法の創設」

 

 最近になって御手洗経団連会長もこの小さな政府論に基づく道州制を熱心に説くようになっていた。これは、第28次地方制度調査会(諸井虔会長)が平成182006)年228日に答申した「道州制に関する答申」を、フォローするものである。この地方制度調査会答申は平成162004)年3月に内閣総理大臣小泉純一郎からの諮問に応えるものとして2年間の審議の結果、一定の留保つきながら道州制導入の方向を明確にしたものである。これに先だって政府は、経済財政諮問会議の議論を経た平成1664日の閣議決定、「経済財政運営と構造改革に関する基本方針」で、「地方分権の更なる推進に向けて将来の道州制の導入に関する検討を本格化させる」と初めて道州制の導入に具体的に触れることとなった。

 先の同友会の提言にあるように、「地域主権型システム」や「補完性の原理」などの言葉がちりばめられているのでまぎらわしいが、本音のところは、提言の第一にある「道州制の導入で小さな政府の実現」にあるところは明瞭である。年金や社会保障財源の企業負担を回避できる「小さな政府」の実現と、国際競争力の強化こそ財界の悲願でもある。

 しかし、地球温暖化ガスの25%削減も含め、企業、特に大企業に求められているのは「企業の社会的責任」である。自らの社会的負担を最小限にしようとすることだけに汲々とする日本経団連の経営者達は、この面での国際競争にも大きく後れを取っている。

 

7,「制度構想にあたっての4つの視点」の虚構性

 都市州構想にあたっての4つの視点が報告書の8頁以下に掲げられている。しかし、この視点は残念ながら的外れと言わざるを得ない。その4つの視点とは、「ア、世界との都市間競争に対応できる自治体の実現」、「イ、他地域との共生の核となる自治体の実現」、「ウ、国を動かす政策能力の高い自治体の実現」、「エ、簡素で効率的な自治体の実現」の4つである。

 「都市間競争」について言えば、それは結果論である。名を挙げられている都市は、上海、釜山、ムンバイである。しかし、都市がそこに住む市民にとって住みやすく、だからこそ外国からのお客も多く、移住者も多いことがその都市の魅力を作り、オンリーワンの大都市をつくる。このような視点が欠落している。ニューヨークもパリもそのような都市である。大分県湯布院温泉の玉の湯社長桑野和泉さんは「小さい町でも『住んでいる人がまず自分の地域に誇りを持てること。住みよい町こそ優れた観光地であること』を父達は選んだ」という(日経724日)。規模は全く違うが、大都市でも同じことである。都市開発はそこに住む人がそのまちを誇りに思える都市にするところに眼目がある。ただハブ空港機能を整えることが都市間競争で優位に立つことではない。

 「地域との共生の核となる自治体」という視点はまだましである。ただその前提として、「大都市は、我が国の経済的な活力を担い、国を動かしていくエンジンの役割を果たしてきた」という認識には疑問がある。大都市は確かに経済的な拠点であり、人口集積から生まれる活力の源であったことは了解できる。しかし、それが国を牽引するエンジンだったと肯定的にのみ捉えることは一面的である。まず大都市は水資源の収奪者であった。そのために多くの山村がダムの底に沈んでいる。そして都市貧困層の集積が進むことから生まれる都市問題を背負わされてきた。人口のスプロールをうまく都市計画的にコントロールできず、無計画な土地開発と自然破壊と田園の荒廃を生んできた。規律無きコンクリートとアスファルトとガラスのジャングルは、ヒートアイランド現象を大規模に引き起こし、地球温暖化の一つの装置ともなっている。このような現代的な、また未来的な都市問題の解決策を合わせて提示する義務が、この構想を議論した3都市にはあるはずである。

 「国を動かす政策能力の高い自治体の実現」についても、その視点は狭いし方向がおかしい。報告書は「国では実現できない規制改革を大都市が先導的に進め、我が国を牽引して行くことここそが、今こそ求められている」という。「規制改革」の先導役を大都市に求めているわけだが、方向は逆だろう。非正規労働者の割合が高い大都市は、企業を規制して、無秩序な非正規労働者の使い捨てを許さない施策を進め、都市住民の安定した生活を保障する責務がある。企業による食料品などの産地偽装や有害な添加物から消費者の安全を守らなければならない。労働基準法を守らない企業を、労働基準監督署の権限移譲によって適切に指導することもこれからの大都市の仕事である。この国の雇用環境や生活の安全を守るためにこれら政策を抜本的に改革する先導者となることが、これからの大都市に求められているのである。

そして「簡素で効率的な自治体の実現」をこの構想は求めている。しかし、市民が求めているのは、税金が有効に使われ、市民参加のもとで自らの政府としての実感がもてる「よき政府」である。

しかし構想は次のように言う。「地方分権改革を推進することにより、国の無駄を徹底的に排除するとともに、国と地方との非効率な重複行政を全廃し、行政運営を効率化していく国・地方を通じた行政改革を断行すべきであり、自己完結的に国民に身近な行政サービスを迅速に提供する簡素で効率的な自治体を実現する必要がある。」

つまりどこまで行っても「簡素で効率的な行政改革」という財界のドグマから逃げられないのである。3都市の企画部門が、無自覚にこの「行政改革」ドグマにとらわれているのでなければ幸いである。

 

おわりに

 政権交代によって財界と自民党が実現の縁まで持ってきた「道州制導入」はひとまず白紙になった。民主党も当分は道州制の制度化を言い出すタイミングは遠のいている。したがって、3都市の早まった道州制を前提とした「自治州構想」もお蔵入りとなった。もっとも構想の中には、「大都市での自治組織の強化」や「財政調整」の議論など今後の議論にいかすべき提案もある。

 われわれはまず、民主党のマニフェストの中心にある「地域主権の確立」の内容である、事務事業の基礎自治体からの仕分け、ひもつき補助金を一般交付金に、国の出先機関の原則廃止、などを着実に実現することを期待したい。同時に、これらは自治体現場に大きなリアクションをもたらす。たとえば、補助金に依存しない事業計画を立てなおすことが求められる。これは仕事の優先順位を補助金獲得にもとめないで、市民との協働の中ではっきりさせる仕事のスタイルに変えることを意味する。簡単ではないがやりがいのある仕事でもあろう。

 

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